Унитарное и федеративное государство

исторические особенности ее развития привели к тому, что в ней отсутствует

конституция в обычном понимании этого слова. Иначе говоря, нет единого

акта, регулирующего как важнейшие стороны внутренней организации

государства, общественного устройства, так и права, и свободы граждан.

Современная Великобритания - страна, имеющая неписаную конституцию, которую

составляют многочисленные акты, принятые в период ХШ-ХХ вв. Все они не

связаны между собой определенной системой и не образуют единого акта.

Первой писаной конституцией (т. е. представляющей единый основной закон с

внутренней структурой) можно назвать Конституцию США, принятую в 1787 г. и

действующую по сию пору. В Европе первыми писаными конституциями были

Конституции Франции и Польши 1791 г.

1. Как Основной Закон государства и общества Конституция, в отличие от

других законодательных актов, имеет учредительный, основополагающий

характер. Она регулирует широкую сферу общественных отношений, наиболее

важные из них, которые затрагивают коренные интересы всех членов общества,

всех граждан. Конституция закрепляет основы общественно-экономического

строя государства, его национально-территориальное устройство, основные

права, свободы и обязанности человека, и гражданина, организацию и систему

государственной власти

и управления, устанавливает правопорядок и законность. Поэтому

конституционные нормы - основополагающие для деятельности государственных

органов, политических партий, общественных организаций, должностных лиц и

граждан. Нормы Конституции первичны по отношению ко всем другим правовым

нормам.

2. Конституция, как уже отмечалось, есть основной источник права,

содержащий исходные начала всей системы права. Она представляет собой базу

для текущего законодательства, определяет его характер.

Текущее законодательство развивает положения Конституции. В ряде случаев

Конституция содержит указания о необходимости принятия того или иного

закона (например, статья 70 Конституции РФ закрепляет, что статус столицы

нашего государства устанавливается федеральным законом). Как юридическая

база законодательства Конституция суть центр всего правового пространства.

Она способствует согласованности всего правового развития и систематизации

права.

3. Конституция обладает высшей юридической силой. Верховенство

Конституции как Основного Закона проявляется в том, что все законы и иные

акты государственных органов издаются на основе и в соответствии с ней.

Строгое и точное соблюдение Конституции - это наивысшая норма поведения для

всех граждан, всех общественных объединений, всех государственных органов.

4. Конституция как Основной Закон характеризуется стабильностью. Это

определяется тем, что она закрепляет устои общественного и государственного

строя.

Стабильность Конституции как Основного Закона обеспечивается особым

порядком ее принятия и изменения.

Согласно статье 135 Конституции РФ положения главы 1 (Основы

конституционного строя), главы 2 (Права и свободы человека и гражданина) и

главы 9 (Конституционные поправки и пересмотр Конституции) не могут быть

пересмотрены парламентом России - Федеральным Собранием. Если же поступит

предложение о пересмотре положений этих глав Конституции и оно будет

поддержано тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и

депутатов Государственной Думы, то в соответствии с федеральным

конституционным законом созывается Конституционное Собрание.

Конституционное Собрание либо подтверждает неизменность Конституции РФ,

либо разрабатывает проект новой Конституции РФ. Данный проект может быть,

принят Конституционным Собранием двумя третями голосов от общего числа его

членов или вынесен на всенародное голосование. В последнем случае для

принятия проекта новой Конституции РФ требуется, чтобы за него

проголосовали более половины избирателей от более чем 50% всех принявших

участие в голосовании.

Поправки к главам 3-8 Конституции Российской Федерации принимаются

Федеральным Собранием в следующем порядке: поправка должна получить

одобрение не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета

Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов

Государственной Думы. Поправки вступают в силу после их одобрения органами

законодательной власти не менее чем двумя третями субъектов Российской

Федерации (в Российской Федерации всего 89 субъектов Федерации).

В соответствии с Конституцией могут издаваться конституционные

(органические) законы, тоже посвященные правовым основам государства,

государственного строя. Конституционные законы принимаются по вопросам,

предусмотренным Конституцией (например, Закон о чрезвычайном положении,

Закон о порядке деятельности Правительства). Федеральный конституционный

закон считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей

от общего числа депутатов Государственной Думы и если он одобрен

большинством не менее трех четвертей от общего числа депутатов Совета

Федерации. Принятый федеральный конституционный закон в течение

четырнадцати дней подлежит подписанию Президентом Российской Федерации и

обнародованию. (вопрос принятия законов и конституционных законов будет

рассмотрен далее)

Среди законов следует выделять:

а) федеральные законы- - те, которые принимаются федеральным

законодательным органом - Федеральным Собранием - и распространяются на всю

территорию Российской Федерации,

б) законы субъектов Федерации (республиканские законы, законы областей,

краев) - те, которые принимаются в соответствии с распределением

компетенции республиками, другими субъектами Федерации и распространяются

только на их территорию.

Важное значение имеет деление законов по отраслям права. В соответствии с

этим следует разграничивать отраслевые законы. Наиболее существенную роль в

законодательной системе (вслед за конституционными законами) играют:

административные законы; гражданские законы; брачно-семейные законы;

уголовные законы; земельные законы; финансово-кредитные законы; законы о

труде; законы по социальному обеспечению; процессуальные законы;

природоохранительные законы. Кроме отраслевых, существуют межотраслевые

законы, в которых содержатся нормы нескольких отраслей права (например,

законы о здравоохранении, в которых есть нормы административного,

гражданского, других отраслей права

Совокупность законов составляет законодательство. Опять же - понятие

законодательства употребляется в узком, точном смысле именно как система

законов и в широком - как система нормативно-правовых актов всех видов, а

иногда и как синоним права. Поэтому, когда говорят о законодательных актах

- значит, речь идет о системе законов в узком смысле, а когда говорят об

актах законодательства, речь может идти не только о законах.

Все эти «тонкости» нуждаются в определении, обозначении, чтобы прежде

всего, юристы, да и другие участники общественных отношений понимали друг

друга.

Нормативно-правовой акт, в котором находит свое выражение и закрепление

закон, может иметь разные формы. Наряду с наиболее распространенной формой

- изложением закона в отдельном, обособленном письменном акте - теория

права выделяет и нормативно-правовые акты в виде кодексов (сборников,

списков - лат.). Гражданский, уголовный, семейный, трудовой и иные кодексы

- это сборники, объединяющие по единому предмету регулирования и, как

правило, методу обширную совокупность, систему правовых норм.

Кодекс (кодифицированный акт) - это единый, сводный, юридически и

логически цельный, внутренне согласованный закон, иной нормативный акт,

обеспечивающий полное, обобщенное и системное регулирование данной группы

общественных отношений.

Кодифицированные акты носят различное наименование - "кодексы", "уставы",

"положения", просто "законы".

Особый характер в федеративном государстве принадлежит кодифицированным

актам федерального уровня. В них содержатся исходные и общие положения,

имеющие значение для всего федеративного государства. В республиках же и

других субъектах Федерации принимаются, акты в соответствии с их

компетенцией на основании федеральных кодексов, других федеральных законов.

Кодексы относятся к наиболее высокому уровню законодательства. Каждый

кодекс - это как бы самостоятельное, развитое юридическое "хозяйство", в

котором должно быть "все", что необходимо для юридического регулирования

той или иной группы отношений, - и общие принципы, и регулятивные институты

всех основных разновидностей данных отношений, и правоохранительные нормы,

и т.д. Причем весь этот нормативный материал приведен в единую систему,

распределен по разделам и главам, согласован.

Существенное значение в каждом кодексе (кодифицированном акте) имеют

"общая часть" или "общие положения", где закрепляются Исходные принципы и

нормы, общие начала и "дух" данной ветви законодательства.

Основную роль в системе законодательства играют отраслевые кодексы, т.е.

кодифицированные акты, возглавляющие соответствующую отрасль

законодательства. Эти кодексы собирают в единый фокус, сводят воедино

основное содержание той или иной законодательной отрасли. Все другие

законы, иные нормативные акты данной отрасли как бы подстраиваются к

отраслевому кодексу. В части первой ГК РФ прямо сказано: "Нормы

гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать

настоящему Кодексу" (п. 2 ст. 3).

В ряде случаев законы по отдельным проблемам, например по вопросам

собственности, залога, издавались ранее в качестве самостоятельных актов

потому, что еще не был принят тот сводный акт - кодекс (Гражданский

кодекс), в котором эти проблемы должны были бы получить развернутое и

системное регулирование. Вполне понятно поэтому, например, что после

принятия Гражданского кодекса (часть первая) большинство из ранее принятых

отдельных законов отменено.

В то же время по некоторым проблемам, требующим развернутого, подробного

регулирования, кодекс может содержать только исходные, "рамочные"

нормативные положения, в соответствии с которыми затем разрабатывается и

принимается особый нормативный юридический акт.

Все основные (профилирующие и специальные) отрасли законодательства имеют

"свой" заглавный кодекса гражданское законодательство - Гражданский кодекс;

уголовное законодательство - Уголовный кодекс, гражданское процессуальное

законодательство - Гражданский процессуальный кодекс и т.д.

Большинство кодексов имеет сокращенное буквенное обозначение, о чем уже

говорилось, - ГК, УК, ГИК и т.п. При развернутом написании начальное слово

названия кодекса начинается с заглавной буквы; с заглавной буквы пишется

также слово "Кодекс" в тексте самого кодифицированного акта.

Для кодексов характерны некоторые структурные, технико-юридические

особенности, особые правила внесения в них изменений. У кодексов

существует, как правило, вспомогательный поисковый аппарат, и т. д.

Своеобразными видами нормативно-правовых актов, в которых находят свое

выражение законы, являются своды законов, собрания законодательства и т. п.

В частности, первоначально Свод законов Царской России, т. е. сборник

законов, составленный в XIX веке путем включения действующих законов,

прошедших чисто внешнюю систематическую обработку и продолжающий пополнятся

в XX веке, состоял из следующих восьми главных частей: законов основных,

определяющих существо верховной власти; законов органических, определяющих

устройство органов этой власти; законов правительственных сил, определяющих

способы действия этой власти; законы о состояниях, определяющих права и

обязанности подданных по степени участия их в составе установлений и сил

государственных; законы гражданские и межевые, обнимающие семейственные и

общие имущественные отношения; уставы государственного благоустройства,

обеспечивающие особенные имущественные отношения; уставы благочиния (законы

полиции); законы уголовные Царской России. Все виды нормативно-правовых

актов, в которых могли быть выражены законы, устанавливались в статье 53

Основных законов: «законы издаются в виде уложений, уставов, учреждений,

грамот, положений, наказов (инструкций), манифестов, указов, мнений

Государственного Совета и докладов, удостоенных Высочайшего утверждения.

Сверх того. Высочайшие повеления в порядке управления изъявляются

рескриптами и указами».

Разумеется, такие формы выражения законов были присущи монархической

форме правления, в отсутствие парламентов и иных представительных органов.

Но нормативно-правовые акты - это не только форма выражения законов.

3 Подзаконные нормативные юридические акты

Характеристика законов как правовых документов высшей юридической силы

означают, что все другие нормативные акты, кроме законов, - акты иного

юридического качества: все они находятся "под" законом, т.е. являются

подзаконными.

Вместе с тем под законность нормативных юридических актов не означает их

"меньшую" юридическую обязательность; они обладают необходимой юридической

силой; дело лишь в том, что их юридическая сила не имеет такой же

всеобщности и верховенства, как это характерно для законов.

Было бы неверным недооценивать социальное значение подзаконных

нормативных юридических актов. Они призваны обеспечивать на основании

законов конкретизированное нормативное регулирование всего комплекса

общественных отношений, и поэтому они занимают важное место во всей системе

нормативного регулирования. Подзаконные нормативные акты многообразны,

между собой они различаются по своей юридической силе, образуют довольно

сложную иерархическую систему. Акт каждой "ниже расположенной"

государственной инстанции должен не только находиться "под" законом, но и

соответствовать нормативным актам всех государственных органов, которые

занимают более высокие ступеньки в государственной иерархии. Например, акты

Министерства культуры должны соответствовать не только закону, но и

нормативным актам Президента, Правительства, а также актам ведомств,

которые в силу их статуса имеют межведомственное значение, например актам

Министерства финансов.

Юридическая сила подзаконных нормативных актов, сфера их действия (по

территории, по лицам, по предмету) зависят от места государственного

органа, издавшего акт, в государственном аппарате, от его компетенции.

Причем и здесь нужно строго отличать нормативные акты от индивидуальных

управленческих актов, содержащих индивидуальные предписания, таких, как,

например, назначение на должность, выделение бюджетных средств (они по

большей части именуются распоряжениями, приказами), а также от

интерпретационных актов.

Наиболее важными подзаконными нормативными юридическими актами в

Российской Федерации (если расположить их по убывающей "величине"

юридической силы) являются:

Указы (и распоряжения) Президента Российской Федерации, изданные в

пределах его компетенции;

По своему правовому статусу, определенному Конституцией, Президент

Российской Федерации является главой государства, издающим распоряжения и

указы.

Распоряжения издаются Президентом обычно по текущим вопросам

оперативного характера и не должны содержать нормы права. Указы Президента

могут иметь нормативный характер. Об этом прямо сказано в ст. 115

Конституции РФ 1993 г. (в отличие от прежней Конституции, где такой

характеристики указов Президента не было). Нормативными являются, например,

указы Президента от 6 марта 1995 г. "Об основных принципах осуществления

внешнеторговой деятельности в Российской Федерации", от 23 февраля 1995 г.

"О компенсационных выплатах семьям с детьми, обучающимся и другим

категориям лиц".

В соответствии с законом о Правительстве Российской Федерации Президенту

дано право утверждать своими указами положения о министерствах,

государственных комитетах и других подведомственных Правительству органах.

Эти нормативные указы в случае их издания также будут являться источниками

права.

Указы Президента Российской Федерации как подзаконные акты не могут

противоречить Конституции и законам Российской Федерации. В противном

случае действует норма Конституции и закона Российской Федерации.

Немаловажным вопросом в теории государства и права, которому я хочу

уделить немного внимания - является вопрос о соотношение закона и указа как

видов нормативно» правовых актов. Он возникал и в монархических формах

правления, при, конституционной монархии, например, как соотношение указа

императора, и актов парламента, был актуален в Советском государстве, не

менее значим и в президентской республике. Его решение - неоднозначно.

Например, при подготовке Конституции СССР 1936 года первоначально такую

форму права, как указ, предполагалось использовать для толкования закона.

Затем, в окончательном виде, указ был установлен как нормативно-правовой

акт, принимаемый Президиумом Верховного Советам СССР в перерывах между

сессиями Верховного Совета СССР, однако с тем условием, что такие указы,

если они имеют законодательный характер, должны утверждаться на последующих

сессиях Верховного Совета. Первое время такая практика действительно

существовала. Однако впоследствии в силу политических соображений,

«неудобства» открытого обсуждения тех или иных непопулярных законов многие

указы остались неутвержденными и стали играть роль законов, причем

длительное время.. Появились закрытые, секретные указы законодательного

характера. Их ценность как оперативно принятых нормативно-правовых актов

была полностью утрачена, подчас тем геноцидным, антигуманным,

недемократическим содержанием, которое они, эти указы, имели.

В настоящее время проблема указа Президента и закона в России стоит

иначе: вправе ли Президент вообще при отсутствии соответствующего закона

регулировать те или иные важнейшие общественные отношения указами? Или

указами до принятия соответствующего закона?

Указ - это акт главы государства и должен реализовывать полномочия

главы государства, но подменять или даже временно замещать закон указ не

может, не должен. Иначе нарушается принцип «верховенства закона» и рушится

вся иерархия правовой системы, что, разумеется, имеет не только формальные

последствия. Кроме этого, формального момента, происходят большие

потрясения и в социальной жизни, возникают большие социальные

напряженности.

На ступеньку ниже в иерархии подзаконных нормативно правовых актов стоят

акты (постановления и распоряжения) Правительства Российской Федерации

(большинство ненормативных правительственных актов именуется

распоряжениями)

Правительство Российской Федерации издает постановления и распоряжения.

Распоряжения обычно содержат конкретные предписания, то есть являются

актами индивидуального характера. Постановления издаются по наиболее важным

вопросам хозяйственного и культурного строительства. Они, как правило,

имеют общий характер, содержат нормы права и потому относятся к источникам

права (например, постановление Правительства Российской Федерации от 15

марта 1993 г. "Об утверждении условий выпуска внутреннего государственного

валютного облигационного займа"), от 6 апреля 1995 г. "Об учреждении

специальных государственных стипендий Правительства Российской Федерации

для аспирантов и студентов государственных образовательных учреждений

высшего и среднего профессионального образования".

Постановления Правительства Российской Федерации, если они противоречат

Конституции, законам Российской Федерации и указам Президента, могут быть

отменены Президентом Российской Федерации.

Первые две из указанных групп нормативных актов (президентские указы,

правительственные постановления) являются общими актами, т.е. такими,

которые распространяются на всю территорию Российской Федерации и в

соответствии с законом могут распространяться на всех лиц.

Указанные две группы подзаконных актов обладают значительной

(преобладающей) юридической силой. С тем, однако, чтобы отграничить их от

законов, в ГК РФ они названы "иные правовые акты" (ст. 3).

Правительству подчиняются такие органы (например, Министерство финансов,

Госкомимущества), акты которых в силу их статуса тоже приобретают

межведомственное, общее значение, внешнее действие.

Наряду с нормативными актами, которые принимает Правительство как

коллегиальный орган, правовые документы в соответствии со своей

компетенцией могут принимать Председатель Правительства и его заместители.

Следующими в классификации подзаконных нормативно правовых актов

являются

Акты центральных органов исполнительной власти. Центральными органами

исполнительной власти согласно Закону Российской Федерации о Правительстве

Российской Федерации являются министерства, государственные комитеты и

ведомства. Их акты обычно регулируют отношения, складывающиеся внутри

систем этих органов. Но в ряде случаев им предоставляется право издавать

акты, действие которых распространяется и на неподчиненные им объекты

управления, а также и на граждан. Такие полномочия особенно значительны у

Министерства финансов, Министерства транспорта. Центрального банка,

Санэпидемнадзора и т.д. К нормативным по своему содержанию относятся,

например, инструкция Министерства финансов Российской Федерации "О правилах

выпуска и регистрации ценных бумаг на территории Российской Федерации",

утвержденные Минжилкомхозом "Правила пользования системами коммунального

водоснабжения".

Конституция Российской Федерации не определяет виды актов, издаваемых

центральными органами исполнительной власти, в силу чего единых форм

правовых актов у них нет. На практике министерства чаще всего издают

приказы и инструкции, государственные комитеты - приказы и постановления.

Нормативными обычно являются инструкции и постановления.

С 15 мая 1992 г. введена государственная регистрация нормативных актов

министерств и ведомств, затрагивающих права и законные интересы граждан или

носящих межведомственный характер. Государственная регистрация этих актов

возложена на Министерство юстиции Российской Федерации (вопрос о

государственной регистрации этих актов мной будет рассмотрен далее).

Акты министерств, государственных комитетов и ведомств Российской

Федерации могут быть отменены Правительством Российской Федерации.

Кроме актов федеральных органов представительной и исполнительной ветвей

власти источником права являются нормативные акты, принимаемые на уровне

субъектов федерации. В республиках в составе Российской Федерации

источниками права могут быть республиканские законы, акты президентов (в

тех республиках, где учрежден институт президентства), постановления

Советов Министров (Правительств) республик, а также нормативные акты

республиканских центральных органов исполнительной власти.

Нормативные акты органов власти края, области, автономной области,

автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга. В соответствии с

Конституцией России органы власти находящихся в составе Российской

Федерации краев, областей, автономной области, автономных округов, городов

Москвы и Санкт- Петербурга наделены широкими полномочиями в сфере право-

творчества. Достаточно сказать, например, что все края и области получили

право принимать уставы края и области, которыми определяется правовой

статус этих субъектов федерации.

Кроме того, многие отрасли законодательства (административное, жилищное,

земельное, водное, законодательство об охране окружающей среды и т.д.)

отнесены Конституцией РФ к сфере совместного ведения федерации и ее

субъектов. По этим вопросам органы государственной власти субъектов

федерации осуществляют в соответствии с федеральным законодательством

собственное правовое регулирование, принимая нормативные правовые акты.

Такими актами являются решения краевых, областных, автономной области,

автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга представительных

органов и решения глав соответствующих администраций.

акты государственных региональных и местных муниципальных органов

(представительных органов и органов администрации);

Нормативные акты региональных и местных муниципальных органов являются

ограниченно-общими, т.е. такими, которые в соответствии с компетенцией

данных органов обязательны для всех лиц, но в пространственно-ограниченных

рамках, в пределах данной территории - региона, области, города, района.

В этих сложных взаимосвязях необходимо обратить внимание на такие

моменты.

Нормативные акты региональных и местных муниципальных органов являются

ограниченно-общими, т.е. такими, которые в соответствии с компетенцией

данных органов обязательны для всех лиц, но в пространственно-ограниченных

рамках, в пределах данной территории - региона, области, города, района.

Нижнюю ступеньку в иерархии подзаконных актов занимают ведомственные

акты, т.е. акты конкретных министерств, комитетов, департаментов (среди

этих актов много индивидуальных, нормативными являются акты, называемые,

как правило, инструкциями, циркулярами, примерными положениями, уставами).

Эти нормативные акты, в принципе, имеют внутреннее, внутриведомственное

юридическое значение, т.е. распространяются на лиц, находящихся в системе

управленческого, служебного и дисциплинарного подчинения только данного

ведомства.

Вместе с тем акты некоторых ведомств в силу статуса этих ведомств и

делегированных им прав могут иметь межведомственное, общее значение и

отсюда внешнее юридическое действие. Уже отмечалось, что таково значение

нормативных актов Министерства финансов, Госкомимущества. В известных

пределах внешним действием обладают по ряду вопросов нормативные акты

ведомств, занимающихся транспортом, охраной общественного порядка.

Наиболее узкое юридическое значение имеет особая разновидность

ведомственных актов - локальные нормативные акты; это уставы, положения,

правила внутреннего распорядка и другие, действующие только в пределах

данного предприятия, учреждения, организации. Такое же локальное

юридическое значение имеют санкционированные государством акты сходов,

гражданских институтов общественной самодеятельности.

Все виды актов, о которых шла речь выше, являются подзаконными актами

в том смысле, что должны соответствовать закону, если это предполагается

самим законом или вытекает из требования практики управления общественными

делами.

Особой разновидностью являются локальные нормативно-правовые акты,

которые создаются, чтобы действовать в конкретных организациях, учреждениях

и на предприятиях, либо предназначены для опр.» деленного круга лиц, на

определенной территории. Например, конкретные уставы, правила внутреннего

трудового распорядка, должностные инструкции и т. п. относятся к локальным

актам.

В теории права существует немаловажная проблема - соответствие

подзаконных актов самим законам, что выражается в принципе «верховенства

закона».

«Верховенство закона» как принцип правового государства означает не

только обязательность исполнения закона, но и обязательное соответствие

всех иных нормативно-правовых актов закону, в том числе соответствие

законов субъектов федерации федеральным законам.

Этот принцип «верховенства закона» следует отличать от принципа

«верховенства права». В последнем заключена иная идея, а именно -

приоритета права над произволом, усмотрением власти. Руководствоваться

правом при решении всех дел, связанных с управлением, - таков смысл этого

принципа. И, следовательно, верховенство права над произволом, усмотрением,

субъективизмом выражается в принципе «верховенство права». В рамках этого

принципа должно обеспечиваться также равенство всех перед судом, законом и,

подчеркнем, властью.

Следует упомянуть и о таких нормативно-правовых актах, которые со

временем фактически утрачивают свою юридическую силу, не применяются и не

отменяются. Законодатель и общество как бы забывают о них. Эти фактически

утратившие силу акты именуются по аббревиатуре «фусами».

Особое внимание хотелось бы уделить вопросу регистрации ведомственных

нормативных актов. Как уже было сказано выше с 15 мая 1992 г. введена

государственная регистрация нормативных актов министерств и ведомств.

Государственная регистрация этих актов возложена на Министерство юстиции

Российской Федерации. Функция Министерства юстиции РФ по государственной

регистрации актов, издаваемых министерствами н ведомствами России по

вопросам, которые затрагивают права и законные интересы граждан или носят

межведомственный характер, упомянута в Указе Президента Российской

Федерация от 5 декабря 1991г[1]. Постановлением Правительства Российской

Федерации от 5 мая 1992 г. утверждено Положение о порядке государственной

регистрации ведомственных актов и начало регистрации установлено с 15

мая1992 г. на регистрацию в Минюст РФ, сроки их рассмотрения Министерством.

В качестве последствий рассмотрения оно предусматривает или присвоение акту

регистрационного номера с внесением соответствующей записи в Реестр

государственной регистрации или, в случае противоречия нормы, вводимой

актом, требованиям действующего законодательства, отказ в его регистрации с

обязательным и аргументированным извещением об этом министерства или

ведомства, представившего акт на государственную регистрацию. Если орган,

издавший такой акт, не согласен с отказом в регистрации, он вправе

обжаловать решение Министерства юстиции в Правительство РФ[2]. Согласно ч.

2 п. 7 указанного Положения ведомственные нормативные акты вступают в силу

со дня присвоения им номера государственной регистрации. Это правило, на

наш взгляд, категорически исключает возможность придания обратной силы

нормативному акту, изданному каким-либо министерством или ведомством.

Изменения и дополнения, вносимые в акты, прошедшие регистрацию, тоже

подлежат регистрации в порядке, установленном Положением о порядке

государственной регистрации ведомственных актов. Юридическая регламентация

контроля за ведомственным нормотворчеством была продолжена и уточнена

Указом Президента РФ от 21 января 1993 г.[3] Этот указ ужесточил

требования, предъявляемые к актам министерств и ведомств. В тексте Указа

прямо сказано, что акты, не прошедшие государственной регистрации, а также

зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут

за собой правовых последствий как не вступившие в силу и не могут служить

законным основанием для регулирования соответствующих отношений, применения

каких бы то ни было санкций к гражданам, должностным лицам и организациям

за невыполнение содержащихся в них предписаний: на такие акты нельзя

ссылаться при разрешение споров. Кроме более жестких формальных требований

Указ, как это видно, ввел правило о необходимости опубликования

ведомственных нормативных актом, а также изменил порядок их вступления в

силу: не со дня присвоения им номера государственной регистрации, а после

официального опубликования акта, уже прошедшего государственную регистрацию

и снабженного соответствующим регистрационным номером. В качестве органа

официального опубликования в Указе названа газета "Российские вести". Тем

же вопросам посвящено постановление Правительства РФ от 13 апреля 1993

г.[4] Итак, государственная регистрация ведомственных нормативных актов,

возложенная на Министерство юстиции РФ, представляет собой контрольную

функцию, которая преследует цель обеспечить соблюдение законности в

деятельности Федеральных министерств и ведомств, не допустить ущемления

свобод и законных прав интересов граждан, иных субъектов права.

Особенностью этой функции является то, что посредством ее исполнительная

власть контролирует себя изнутри. Данное обстоятельство, видимо, не

исключает различных взглядов по поводу такой меры. Однако позитивное

социальное значение ее очевидно и несомненно.

Практика показывает, что государственная регистрация ведомственных

нормативных актов- положительный правовой инструмент. Так, уже за первые 7

месяцев, с начала государственной регистрации - с 15 мая по 15 декабря 1992

г. из зарегистрированных Министерством юстиции актов только 45 сохранили

свой первоначальный вид, 57 из представленных министерствами и ведомствами

актов по рекомендации Минюста были изменены, т.е. приведены в соответствие

с требованиями законодательства, предложения об изменении соответствующих

положений стали необходимым условием присвоения тому или иному акту номера

государственной регистрации. В регистрации 6 актов в тот же период времени

было отказано но причине незаконности, в том числе в регистрации

известного распоряжения Госкомимущества РФ 444-р, касающегося приватизации

морских портов. Значительно позже, летом 1993 г., это распоряжение прошло

регистрацию в Министерстве юстиции, но после внесения в него текста

необходимых изменений, приводящих его в соответствие с требованиями закона.

Следует сказать что по поначалу некоторые министерства всерьез не

воспринимала государственную регистрацию ведомственных нормативных актов и

свои акты ; Минюст России на государственную регистрацию не представляли,

прямо направляя; их на исполнение. В дальнейшем при возникновении споров по

поводу тех или иных норм, введенных такими актами, обнаруживались

достаточно сложные проблемы. И тенденцию к увеличению количества актов,

поступающих в Министерство юстиции РФ на государственную регистрацию,

нельзя считать случайной. Если, так было показано выше, за первые 7 месяцев

были зарегистрированы 102 акта, то за весь первый год работы - с 15 мая

1992 г. но 15 мая 1993 г. - 251 акт. Следовательно, за последующие 5

месяцев это составило 149 актов. В настоящее время наблюдаете определенная

стабильность.: 84 акта были зарегистрированы в первом квартале 1994 г. и по

84 зарегистрированных акта в среднем приходится на каждый квартал. 1993 г.

Так, например, среди актов, представленных Государственной налоговой

службой, получили регистрационные номера Письмо "О порядке применения

Указа Президента Российской Федерации "О некоторых изменениях в

налогообложении и во взаимоотношениях бюджетов различных уровней" от 17

января 1994 г., № ВГ-4-16/511 (регистрационный № 472 Минюста России от 25

января 1994 г.); Письмо "О сборе за использование наименований "Россия",

"Российская Федерация" и образованных на их основе слов и словосочетаний"

от 14 марта 1994 г., № 10Б-4-04/38н (регистрационный № 535 Минюста России

от31 марта 1994 г.) и др. Другой немаловажный блок вопросов связан с

опубликованием нормативных актов прошедших государственную регистрацию в

Министерстве юстиции. Задержки c опубликованием актов, а следовательно, и

их вступлением в силу могут повлечь, в частности, недополучение бюджетом

определенных сумм. Должен ли кто-либо нести ответственность за такую

задержку? Можно ли в таком случае ставить, вопрос о вине, особенно если

имеются объективные причины, помешавшие своевременному опубликованию, и

др.? Здесь следует отметить, что случаи нарушения сроков официального

опубликования нормативных актов учащаются. По данным Минюста России, на 16

декабря 1994 г. в редакции газеты "Российские вести" находились 37 актов,

направленных для публикации и имеющих номера государственной регистрации.

У 26 из них 10-дневный срок для опубликования, установленный Указом

Президента РФ от 21 января 1993 г., был пропущен (в отдельных случаях

нарушения срока доходила до 30 дней и более). По состоянию на 12 января

1995 г., согласно сведениям, полученным из того же источника, в газете

"Российские вести" не опубликован ни один акт из З5, зарегистрированных в

декабре 1994 г. Среди них 4 акта, которые изменяют и дополняют инструкции

(№ 4, 7, 8) Государственной налоговой службы, акты Минфина,

Государственного таможенного комитета, решение Президиума ВАК Российской

Федерации "Об утверждении положения о диссертационном совете, инструкций и

перечней документов по вопросам присуждения научным н научно-

педагогическим работникам ученых степеней и присвоения научным работникам

ученых званий от 4 ноября 1994 г. (регистрационный № 733 от 2 декабря 1994

г.) и др. Из неопубликованных на тот день имелись акты, зарегистрированные

Министерством юстиции еще в октябре 1994 г.

Вывод из сказанного может состоять в следующем: формирование нормативной

базы государственной регистрации ведомственных актов должно продолжаться и

далее.

4 Порядок вступления законов и подзаконных актов в силу

Законы "появляются на свет" и включаются в действующее законодательство в

результате сложной деятельности - правотворчества (законотворчества).

Правотворчество (законотворчество) - это специальная деятельность

компетентных органов, завершающая процесс право образования, в результате

которой приобретает юридическую сипу и вступает в действие закон.

Главное звено в правотворчестве (законотворчестве) - принятие

законодательным органом проекта, в результате которого он становится

законом - документом, имеющим высшую юридическую силу. Особый характер

носит правотворчество при проведении всенародных референдумов; здесь закон

принимается непосредственно народом.

Правотворческий процесс осуществляется в определенной процедуре, когда

совершаются правотворческие действия.

Основными правотворческими действиями при принятии законов (их называют

также стадиями законотворческого процесса) являются:

1) законодательная инициатива, т.е. официальное внесение законопроекта в

законодательное учреждение в соответствии с установленной процедурой.

Законодательная инициатива- первая стадия законодательного процесса т.е.

установленного, как правило, конституцией порядка принятия закона. Влечет

за собой обязанность соответствующего законодательного органа рассмотреть

данный законопроект на своем заседании. В соответствии с Конституцией. РФ

право законодательной инициативы принадлежит Президенту Российской

Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам

Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным

(представительным) органам субъектов Федерации. Это право принадлежит также

Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской

Федерации и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации по вопросам их

ведения (ст. 104),

2) решение компетентного органа о необходимости издания закона, включение

соответствующего предложения в план законопроектных работ, выработка

официального законопроекта,

3) внесение законопроекта в законодательный орган, принятие его к

рассмотрению, обсуждение законопроекта, рассмотрение поправок, принятие в

порядке первого, второго и т.д. чтения ("чтение закона" означает обсуждение

и. поэтапное принятие его, "первое чтение" - принятие проекта в принципе,

как основы будущего закона, "второе чтение" - принятие проекта как закона,

"третье чтение", т.е. принятие после внесения дополнительных поправок,

редакционной отработки),

4) принятие законопроекта (обычно в результате "второго чтения" и

"третьего чтения"); в соответствии с действующей Конституцией федеральные

законы принимаются Государственной Думой, в то же время они нуждаются в

одобрении верхней палатой - Советом Федерации (причем закон считается

одобренным, если он после внесения в Совет Федерации - а это должно быть,

сделано в течение пяти дней после принятия - не был - в течение

четырнадцати дней рассмотрен им); процесс принятия закона завершается

подписанием закона Президентом Российской Федерации (процедура внесения,

рассмотрения, обсуждения и принятия проекта, подписания закона

регламентируется Конституцией, особыми законоположениями и регламентом

работы законодательного органа).

Особой стадией после принятия закона является, его официальное

опубликование (обнародование, оглашение, доведение до сведения адресатов).

При этом согласно Конституции, опубликование законов обязательно. Это

значит, - что неопубликованные законы не применяются. Более того, по

Конституции, "любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы

и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не

опубликованы официально для всеобщего сведения" (ст. 15)

Своевременное официальное опубликование законов, других актов

нормативного характера дает возможность ознакомиться с вновь принятым

законодательством, с изменениями и дополнениями в действующих актах. А это,

в свою очередь, позволяет быстрее перестроить деятельность различных

структур в заданном направлении. Важно также, чтобы населению и должностным

лицам страны было предоставлено достаточное время для ознакомления и

изучения новых законов и других актов нормативного характера, так как

соблюдение и исполнение их во многом зависит от того, насколько правильно

они понимаются теми, кому адресованы. Общероссийские законы подразделяются

на федеральные конституционные законы и федеральные законы. Те и другие в

соответствии с Конституцией РФ могут приниматься либо всенародным

голосованием - референдумом (п. 3 ст. 3 Конституции РФ), либо

Государственной думой (ст. 105 Конституции). Федеральные конституционные

законы принимаются но вопросам, предусмотренным Конституцией, и в порядке,

установленном ст. 108 Конституции РФ. нормами ст. 105,,106 и 107

Конституции Российской Федерации. Основные положения здесь таковы:

- федеральные, законы принимаются Государственной Думой;

- принятый Государственной Думой федеральный закон передается на

рассмотрение Совета Федерации;

- принятый Государственной Думой федеральный закон считается одобренным

Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего

числа членов (депутатов) этой палаты;

- федеральный закон, не отнесенный ст. 106 Конституции к обязательным для

рассмотрения Советом Федерации. считается одобренным Советом Федерации,

если он не был рассмотрен им в течение четырнадцати дней со дня

поступления;

- Совет Федерации может отклонить принятый Государственной Думой

федеральный закон;

- для преодоления возникших разногласий при отклонении Советом Федерации

федерального закона, принятого Государственной Думой, палаты Федерального

Собрания могут создать, согласительную комиссию, после чего федеральный

закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой;

- Государственная Дума может согласиться с решением Совета Федерации об

отклонении принятого ею федерального закона и переработать его;

Государственная Дума может не согласиться с решением Совета Федерации и

принять, федеральный закон в ранее принятой редакции, если за это решение

проголосует не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной

Думы.

Кроме того, в отношении принятых федеральных законов Президенту

Российской Федерации Конституцией предоставлено право отлагательного вето,

реализация которого приводит к дальнейшему осуществлению процедур в

отношении федерального закона, что предусмотрено ч. 3 ст. 107 Конституции.

В этом случае федеральный закон возвращается в Государственную Думу,

которая может согласиться с возражениями Президента и переработать

федеральный закон, после чего он подлежит рассмотрению в соответствии с

вышеописанной процедурой как вновь принятый. Государственная Дума может не

согласиться с Президентом и одобрить федеральный закон в ранее принятой

редакции, если за это будет подано не менее двух третей голосов от общего

числа депутатов Государственной Думы. Далее федеральный закон поступает в

Совет Федерации, который также может одобрить его в ранее принятой редакции

большинством (не менее двух третей голосов от общего числа членов палаты),

после чего он становится обязательным для подписания и обнародования

Президентом РФ. Если же федеральный закон при повторном рассмотрении в

Совете Федерации не наберет необходимого числа голосов, рассмотрение его в

данной редакции прекращается. Из сказанного можно сделать два вывода. Во-

первых, для принятия федерального закона достижение согласия палат не

является в общем смысле необходимым условием: во-вторых, достижение

согласия палат становится необходимым условием принятия федерального закона

только в случае отклонения его Президентом. В Законе от 25 мая 1994 г.

четко решен вопрос о дате принятия федерального закона. Согласно ст. 2

Закона датой принятия федерального закона считается день (принятия его

Государственной думой в окончательной редакции). Датой принятия

федерального конституционного закона считается день, когда он одобрен

палатами федерального собрания в порядке, установленном Конституцией РФ.

В Законе от 25 мая 1994 г. по-новому исчисляются сроки, в течение которых

законы России подлежат официальному опубликованию. Федеральные

конституционные законы, федеральные законы подлежат официальному

опубликованию в течение 7 дней после дня их подписания Президентом РФ. Акты

палат Федерального собрания публикуются не позднее 10 дней после дня их

принятия. Международные договоры, ратифицированные Федеральным собранием,

публикуются одновременно с федеральными законами об их ратификации (ст. 3

Закона). Особый порядок установлен для опубликования и вступления в силу

законов и других решений, принятых путем референдума. В ст. 36 Закона РСФСР

"О референдуме в РСФСР" от 16 октября 1990 г. предусматривается, что итоги

референдума доводятся до сведения населения через средства массовой

информации Центральной комиссией референдума не позднее 10 дней со дня

окончания голосования. В случае признания результатов голосования по какому-

либо округу или участку не действительными

Центральная комиссия референдума вправе поручить соответствующей комиссии

референдума провести в течение двух недель в данном округе или на участке

повторное голосование. В таком случае принятое на референдуме решение

публикуется не позднее 7 дней с даты последнего голосования по вопросу,

внесенному на референдум, и вступает в силу в день опубликования, если в

самом решении не предусмотрен иной срок.

Указы и распоряжения Президента и постановления Правительства РФ

публикуются, как гласит ст. 7 Закона от 25 мая 1994 г., в "Собрании

законодательства (Российской Федерации" и в "Российской газете". Акты

Президента и Правительства, имеющие нормативный характер, вступают в силу

на всей территории России одновременно по истечении 7 дней после их

официального опубликования. Но Президентом или Правительством РФ при

принятии акта может быть установлен и другой срок введения акта в действие.

Указ Президента РФ от 26 марта 1992 г. издан уже после введения в действие

Закона "О языках народов РСФСР" от 25 октября 1991 г., но в нем также не

учтены положения ст. 12 Закона о Публикации актов Президента не только на

государственном языке федерации, но и на государственном языке республик в

составе РФ. Данный пробел Указа может быть восполнен положениями,

определяющими механизм реализации ст. 12 Закона "О языках народов РСФСР".

Предваряя освещение вопроса о федеральных конституционных законах, следует

отметить, что Конституция 1993 г. Сколько-нибудь подробно не определила

порядок и процедуру их принятия. Норма, закрепленная ч. 2 ст. 108

Конституции, скорее говорит об условиях принятия федерального

конституционного закона, а именно: федеральный конституционный закон

считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей

голосов от общего числа членен Совета Федерации не менее двух третей

голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Более того, имеющая

характер категорического императива норма ч. 1 ст. 105 Конституции

"федеральные законы принимаются Государственной Думой", по-видимому, не

может быть распространена на федеральные конституционные законы. Из

содержания ст. 108 Конституции становится ясным, что такие законы ни при

каких обстоятельствах не могут считаться принятыми, пока по ним не будет

достигнуто необходимое согласие между Государственной Думой и Советом

Федерации. Так, ст. 116 Регламента Государственной Думы устанавливает, что

"федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен

большинством не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной

Думы". Данная регламентная норма, без необходимых уточнений, привела к

тому, что все принятые на сегодняшний день федеральные конституционные

законы поступили в Совет Федерации в неправомерно присвоенном им

Государственной Думой статусе "принятых", хотя до одобрения обеими палатами

в единой редакции эти законы имеют силу проекта. В частности, проголосовав

за одобрение проекта федерального конституционного закона "Об арбитражных

судах в Российской Федерации", Государственная Дума 18 января 1995 г.

приняла постановление № 462-1 ГД «О Федеральном конституционном законе "Об

арбитражных судах в Российской Федерации" следующего содержания:

«Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации

постановляет:

1. Принять Федеральный конституционный закон "Об арбитражных судах в

Российской Федерации".

2. Направить указанный Федеральный конституционный закон в Совет

Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.[5]

"Досрочное присвоение" Государственной Думой проекту федерального

конституционного закона статуса "принятого закона" явилось одной из причин

возникновения больших процессуальных и технико-юридических затруднений в

Совете Федерации и связанных с ними ошибок в ходе заседаний Применительно к

условиям Российской Федерации, где Конституцией предусмотрена необходимость

достижения палатами парламента согласия по каждому принимаемому

федеральному конституционному закону, порядок принятия федеральных

конституционных законов мог бы выглядеть следующим образом:

1) законопроект, внесенный в Государственную Думу, в течение

определенного срока передается в Совет Федерации;

2) палаты Федерального Собрания в установленные сроки рассматривают

законопроект в первом чтении и создают объединенную комиссию по подготовке

проекта федерального конституционного закона к принятию;

3) объединенная комиссия в предусмотренные сроки собирает предложения от

комитетов и комиссий палат парламента, депутатов Государственной Думы,

членов Совета Федерации, других заинтересованных лиц и структур к проекту

закона;

4) обе палаты рассматривают проект закона во втором чтении, проводя

голосование по статьям законопроекта и по всем поправкам к ним;

5) если в результате рассмотрения законопроекта палатами во втором чтении

выявилось несовпадение мнения палат в отношении отдельных статей проекта

закона или поправок к ним, объединенная комиссия рассматривает эти

разногласия и вырабатывает предложения по согласованию позиций участников

законотворческого процесса;

6) выработанные объединенной комиссией предложения ставятся на

голосование в каждой из палат Федерального Собрания, и эти действие,

описанные в данном и предшествующем пунктах. продолжаются до тех пор, пока

не будут сняты все разногласия между палатами:

7) законопроект со всеми внесенными в него поправками вносится на

рассмотрение палат в третьем чтении и обретает статус федерального

конституционного закона, если будет одобрен необходимым числом голосов

членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы;

0) если при рассмотрении проекта закона в третьем чтении за его одобрение

хотя бы в одной из палат Федерального Собрания будет подано меньшее.

чем необходимо, число голосов, законопроект возвращается на

рассмотрение во втором чтении.

Из всего выше сказанного я хотел бы сделать вывод Что нормативно правовой

акт является основным , важнейшим, существенным источником права.

Список используемой литературы

1 «Комментарий к КРФ» под редакцией Л.А. Окунькова 1996г.

2 «Закон в переходный период, опыт современной России» (Журнал «Государство

и право» номер 10 1995г.)

3 Е.В. Крестьянинов «Особенности порядка принятия Конституционных законов»

(Журнал «Государство и право» номер 12 1995г.)

4 В.П. Малков «Опубликование и вступление в силу Федеральных законов и иных

нормативно правовых актов» (Журнал «Государства и право» номер 5 1995 г.)

5 Румянцев О.Г. Додонов В.Н. «Юридический энциклопедический словарь 1996 г.

6 «Большая Юридическая Энциклопедия»

-----------------------

[1]Ведомости съезда народных Депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР

[2]Единственной жалобой за весь, период со дня введения государственной

регистрации ведомственных нормативных актов и до настоящего времени.

поданной в Правительство РФ была жалоба государственной налоговой службы и

Минфина России на отказ в регистрации Минюстом их совместного письма "О

порядке налогообложения подразделений вневедомственной охраны при органах

внутренних дел" от 20 декабря 1993 г.

[3] Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993, №4, ст. 301

[4] Собрание актов Президента и Правительства РФ, 1993, №16,ст. 1348

[5] См.: Собрание законодательства Российской Федерации, 1995 .№5 . ст.

373.

Страницы: 1, 2