Конституцией США определен принцип разделения властей на исполнительную, законодательную и судебную, который одновременно предполагает их взаимодействие. Этот механизм напрямую воздействует на законотворчество. Влияние Президента в Конгрессе в значительной мере зависит от того, какой процент составляют его однопартийцы. В истории американской демократии законодательные полномочия несколько раз переходили от Конгресса к Президенту и наоборот. Поэтому администрация президента с начала XX века стала уделять большое внимание вопросам взаимодействия с парламентариями.

Законодательная и исполнительная власти в США находятся в тесном сотрудничестве. Согласно Конституции все законодательные полномочия принадлежат Конгрессу США, который состоит из Сената и Палаты представителей (ст. 1., разд. I). Конституция США // Черниловский З.М. Хрестоматия по всеобщей истории государства и права. М., 1996 г. С. 183. Исполнительная власть предоставляется Президенту (ст. 2, разд. 1) Конституция США // Черниловский З.М. Хрестоматия по всеобщей истории государства и права. М., 1996 г. С. 189.. Его полномочия изложены в статье 2 (разд. 1 - 4) Там же, С.189. Конституции США.

Естественно особое внимание исследователей к взаимоотношениям президента как главы федерального исполнительного аппарата и конгресса, которые формируют и осуществляют американскую государственно-политическую стратегию. Прежде всего от их деятельности зависит эффективность проведения правящими кругами своей классовой линии в области внешней и внутренней политики.

Ранний период истории США не свидетельствует о безоблачном характере отношений президента и Конгресса. К примеру, хотя президент Дж. Вашингтон избегал откровенного давления на конгресс, его основные помощники - министр финансов А. Гамильтон и государственный секретарь Т. Джефферсон - занимались этим без колебаний. В палате представителей, где поначалу сосредоточилось обсуждение важнейших вопросов, А. Гамильтон приобрел такое влияние, что палата приняла решение о создании особого комитета по доходам и налогам, дабы лучше противостоять давлению министра финансов.

Став президентом, Т. Джефферсон довольно эффективно контролировал конгресс благодаря умелому использованию там аппарата своей партии (демократическо-республиканской) Американские президенты. 41 исторический портрет: от Дж. Вашингтона до Б. Клинтона. С. 96.

С уходом Джефферсона из Белого дома центр власти переместился в конгресс. Более того, последний использовал инструменты, бывшие недавно залогом могущества президента, против главы администрации. Спикер палаты представителей благодаря системе комитетов и партийных собраний фракции полностью контролировал законодательный процесс, вышедший из-под опеки президента Конституция США // Американские федералисты…, С.293.. А в 1812 г. "военные ястребы" конгресса даже вынудили президента Дж. Мэдисона вопреки его желанию вступить в войну с Англией. На протяжении следующих 16 лет в США господствовало так называемое правление конгресса.

Чаша весов вновь качнулась в сторону Белого дома при президенте Э. Джексоне, избранного в 1828 г. Он один, в частности, чаще применял вето, чем все президенты - его предшественники.

После президентства Э. Джексона вплоть до Гражданской войны (исключая только 1845-1849 гг., когда война с Мексикой усилила позиции президента Дж. Полка (1845-1849)) длилась эпоха господства конгресса.

Угроза раскола союза штатов и Гражданская война Севера с Югом вновь поставили буржуазию перед необходимостью централизации власти в руках президента. А. Линкольн без санкции Капитолия увеличил размер армии, издал распоряжение об освобождении рабов, объявил чрезвычайное положение, приостановил действие буржуазно-демократических процессуальных норм в случае ареста, произвольно использовал средства казначейства. По словам одного американского историка, «Линкольн не пытался разрушить барьер между законодательными и исполнительными органами; он просто его игнорировал». Савельев В.А. Капитолий США: прошлое и настоящее.-М.,1989, С.112.

Белый дом стал неэффективным учреждением, утверждал В. Вильсон, и конгресс в силу необходимости выступает как центральный орган американской государственной системы. По мнению будущего президента, отсюда вытекало право окрестить американское правление именем "контрессионального". Не случайно в 1893 г. один из влиятельных вашингтонских публицистов, Т. Кроуфорд, писал: "Никто, очевидно, не пользуется меньшим влиянием на принимаемое конгрессом законодательство, чем президент США" Савельев В.А. Указ. соч.,С.113..

По мере перерастания капитализма свободной конкуренции в монополистический наблюдалась явная или скрытая поддержка наиболее влиятельных экономических группировок страны, что содействовало укреплению позиций Белого дома.

В США тенденция усиления исполнительной власти, и прежде всего президента, выражалась отнюдь не прямолинейно. Так, хотя позиции Белого дома окрепли при президенте Г. Кливленде (1885 - 1889, 1893 - 1897), тем не менее к концу второго срока правления, в 1897 г., он считался "пленником враждебного большинства в конгрессе".

Возвращение к политике "нормальности" после I Мировой войны означало укрепление позиций Капитолия в годы администраций У. Гардинга (1921 - 1923), К. Кулиджа (1923 - 1929) и Г. Гувера (1929 - 1933).

В годы президентства Ф. Рузвельта, особенно с окончанием Второй Мировой войны, происходит усиление функций и значения федеральной исполнительной власти, в первую очередь президентской. Причем усиление исполнительной в социальной сфере. Однако при этом господствующая элита не шла на однозначное и прямолинейное усиление использования исполнительной власти. Она сохраняла за собой возможность торможения этого процесса и даже понятного движения. Об этом свидетельствует определенное укрепление позиции Капитолия в годы президентства Г. Трумэна (1945 - 1953) и Д. Эйзенхауэра (1953 - 1961). Вопрос же о конкретных пределах власти того и другого института, об изменениях в структуре, задуманной еще "отцами-основателями", решался и решается правящими кругами США отнюдь не доктринально, а в зависимости от накала социальной напряженности классовых сил, политических сдвигов внутри страны и за рубежом и т.д. Да и решается далеко не в прямую и не открыто, не по определенным жестким правилам. Словом, здесь мы сталкиваемся с одним из "черных ящиков" политики.

Используя весь комплекс полномочий, глава исполнительной власти во многом предопределяет направление законотворчества. Однако это не дает еще оснований преувеличивать значение Белого дома, а Капитолия - умолять (80 % законов - творение президента, а не Капитолия).

Между тем факты противоречат подобным суждениям. Разумеется, не власти шло по двум основным направлениям: с одной стороны, разрастались и множились административно-исполнительные ведомства, разбухали федеральная бюрократия и особенно чиновничество штата, с другой стороны - государственная власть концентрировалась в Белом доме в ущерб и за счет других публичных институтов.

Нарушение былого соотношения сил и оттеснение законодательных органов на второй план по сравнению с президентом американские ученые и политики нередко объясняют исключительно теорией "кризисного управления", особо подчеркивается необходимость "быстрой реакции" в кризисных ситуациях, однако подобная "необходимость" явно преувеличена.

Более убедительными представляются иные причины ослабления роли конгресса, в частности стремления правящих кругов отстранить от участия в государственном управлении массы, обеспечить по возможности максимальную секретность процессу принятия политических решений, что в традиционных парламентских рамках затруднено.

К расширению полномочий президента вели также "горячие" и "холодные" войны, экономические кризисы, усложнение внутри- и внешнеполитических проблем, повышение роли правительства случайно многие американские исследователи считают президента США самой влиятельной фигурой на Капитолийском холме. При индивидуальном подходе, это, пожалуй, и верно, но при институциональном сопоставлении влиятельности представительных органов и главы исполнительной власти в области законотворчества картина усложняется, приобретая неоднозначный характер.

Президента США наделяют многими титулами. Один из них "главный законодатель". Здесь необходима поправка: возможно, зачастую и главный, но далеко не всегда и отнюдь не единственный. Однако, как ультимативная блокада против злоупотребления властью планировался импичмент. "Президент, вице-президент и все гражданские должностные лица Соединенных Штатов могут быть отстранены от должности после осуждения в порядке импичмента за государственную измену, взяточничество или другие важные преступления" Конституция США // Хрестоматия по истории государства и права зарубежных стран. (Сост. Крашенинников). С. 150.. Импичмент был применен в истории до сегодняшнего дня только один раз, в случае с преемником Линкольна Эндрю Джексоном. При этом выяснилось, что барьер большинства в 2/3 голосов в сенате слишком высок, чтобы лишить президента должности. Исходя из этого и сопутствующих политических обстоятельств, был сделан вывод, что импичмент ни в коем случае не должен применяться как оружие в борьбе партий.

Процедура импичмента, к которой обращались законодатели, представляется сегодня не столько драматичной, сколько буднично необходимой. Кризисы компрометировали президента, администрацию, на определенное время - правящую партию, но не затронул американскую государственно-политическую систему в целом.

Конгресс отнюдь не внес каких-либо кардинальных изменений в политический курс, а лишь активизировал свое участие в его формировании.

Конгресс способен в определенных условиях использовав процедуру импичмента, сместить главу исполнительной власти, несмотря на все усилия последнего воспрепятствовать этому.

Обеспокоенный не эффективностью работы исполнительного аппарата и усиливающейся критикой, президент прибегает к традиционному средству укрепления позиции Белого дома - концентрации власти. Подходы, избранные Р. Никсоном и Картером, не встретили широкого одобрения в правящих кругах: он ассоциировался с мерами по бесконтрольному использованию президентской власти с тем, что было названо в свое время "имперским президентством", когда глава исполнительной власти мало считался с законодательными или с судебными органами, руководствуясь в проведении политического курса преимущественно собственными представлениями о государственных интересах, равно как и о пределах своей власти.

Подобное положение было характерно для последних лет президентства Никсона. Однако определенные круги правящей элиты США считают ныне тенденцию к чрезмерной концентрации власти в Белом доме слишком опасным явлением, способным нарушить соотношение сил между различными политическими группировками.

Противоречия между Белым домом и Капитолием едва ли следует рассматривать как нечто необычное или чрезвычайное. Конфликты подобного рода случаются нередко, они как бы запрограммированы политической системой США. Можно сказать даже больше: конфликт между президентом и конгрессом - это одна из основных форм выработки курса политики государства. 70-80-е гг. XX века вновь показали, что увеличение относительного влияния президента или конгресса не означает радикального изменения их роли в государственной деятельности, ибо на практике значительно более результативно взаимодействие главы правительства с законодателями, а не трения между ними. Конфликт между исполнительной и законодательной властью, зачастую ради сенсации раздуваемый американской прессой и телевидением, в действительности скрывает прочный союз в решающих государственных акций. Нельзя отрицать, что между Капитолием и Белым домом нередко идет борьба - скрытая и явная, ожесточенная и ведущаяся по инерции из-за формальностей и по принципиальным соображениям.

Сколь бы драматично ни выглядели столкновения между Белым домом и Капитолием, за ними всегда скрывалось реальное сотрудничество этих институтов в государственных делах. Иначе и быть не может. Ведь это ведущие звенья одной и той же системы правления, а не антагонисты, и они не способны, так сказать, вращаться на разных орбитах.

Верховный суд США лапидарно отметил по этому поводу в 1976 г.: "Отделение друг от друга непроницаемой стеной трех органов правления помешало бы утверждению страны, которой можно эффективно управлять" Савельев В.А. Указ. соч.,С.140.

Отношения двух ведущих государственных институтов США после обострения конфликтности в середине 70-х годов позднее в известной мере стабилизировались, однако, их деятельность в нынешнем десятилетии по-прежнему не отличается достаточной согласованностью. И, на мой взгляд, это вполне закономерное явление для системы разделения властей. Исполнительная и законодательная власть противостоят друг другу, препятствуя усилению одной из ветвей и злоупотреблениям властью. Это также способствует тому, что не нарушается равновесие. Оно как бы балансирует, но крепко сцеплено сосуществующей системой.

§3 Президентский иммунитет

В тексте Конституции США нигде прямо не говорится ни о каких-либо привилегиях президента, ни о его иммунитете.

Постепенно в американский политико-правовой словарь прочно вошли понятия "иммунитет исполнительной власти" и "привилегии исполнительной власти", которые иногда именуются «президентской прерогативой».

То есть, президент, заявляя о своем абсолютном иммунитете, за исключением процедуры импичмента, могут игнорировать все иные правовые процедуры. Поначалу при рассмотрении судебных дел, так или иначе затрагивающих иммунитет исполнительной власти, президенты, как правило, выступали как свидетели или потенциальные свидетели, а подобная процессуальная роль не препятствует нормальному функционированию ветви власти.

На слушаниях по делу Мэрбюри против Мэдисона (1803), например, ни президент Томас Джефферсон, ни государственный секретарь Джеймс Мэдисон не только сами не появлялись в суде, но и не были представлены своими адвокатами. Когда в 1806 г. слушалось дело бывшего вице-президента Аарона Бера по обвинению в государственной измене, председатель Верховного суда США Джон Маршалл, который вынес решение о том, что президент Томас Джефферсон обязан представить Суду секретные военный отчеты, касающиеся приписываемой Беру роли в военном заговоре против Соединенных Штатов, в то же время позволил Джефферсону дать ответы на вопросы в письменной форме.

В истории развития института президентского иммунитета одним из поворотных пунктов стало решение по делу "Миссисипи против Джонсона" (1867) Мишина Е. Миссисипи против Джонсона как судебное зеркало президентского иммунитета//Российская юстиция.-1998, Ч.1, С.39, вынесенное Верховным судом в период Реконструкции. Причиной разбирательства стал акт о Реконструкции, принятый федеральным конгрессом в том же году. Послевоенная политика конгресса, стремительно набиравшего силу (страна вступала в период "правления конгресса", как его охарактеризовал В. Вильсон), привела к резкому ухудшению отношений с двумя другими ветвями власти. Под влиянием лидеров радикальных республиканцев послевоенный конгресс, казалось, решил реконструировать американское правительство. Речь шла о поправке, в соответствии с которой упразднялся Верховный Суд. Президент Эндрю Джонсон был предупрежден, что "если конгресс прикажет, он должен повиноваться". Мишина Е.: Указ. соч. С. 40.

Нанося удар по Джонсону, конгресс уменьшил состав Верховного суда с десяти до восьми членов.

Президент Эндрю Джонсон резко возражал против актов о Реконструкции. Был также предпринят ряд попыток оспорить конституционность этих актов. Напряжение, царившие между ветвями власти достиг апогея. В большинстве штатов, входивших в годы Гражданской войны (1861-1865) в Конфедерацию, были созданы военизированные правительства, в том числе в штате Миссисипи.

Штат Миссисипи обратился в Верховный суд с требованием издания приказа, обязывающего президента прекратить реализацию конфессиональной программы Реконструкции, а также проверки конституционности Акта о Реконструкции. Рассмотрение данного дела Верховным судом стало закономерным следствием той политики, которую начала проводить федеральная законодательная ветвь по окончании гражданской войны между северными и южными штатами и которая обусловила возникновение резких конфликтов конгресса с другими ветвями власти. Решение, принятое по данному делу, гласило, что издание в отношении президента приказов, подобных тому, издания которого добивался истец, выходит за рамки компетенции Суда, ибо представляет собой неправомерное вторжение судебной власти в сферу дискреционных полномочий президента и выработки политических решений. Иммунитет главы исполнительной власти делает его неуязвимым и недосягаемым для приказов Верховного суда совершить какие-либо действия политического характера или же, напротив воздержаться от совершения подобных действий. Ссылаясь на решения Мэрбюри против Мэдисона (1803), Председатель Верховного Суда Салмон П. Чейз разъяснил, что посредством издания обязывающего судебного приказа президент может быть принужден к исполнению своих непосредственных должностных обязанностей, т.е. определенного перечня функций, проистекающих из его статуса и не носящих дискреционного характера; это положение в Равной степени применимо и к подчиненным. После того как было вынесено данное решение, штат Джорджия немедленно обратился с аналогичным иском против военного министра. И вновь Верховный суд отклонил иск на основании недостаточной юрисдикции. Суд заявил, что в иске затронуты неподлежащие разрешению в судебном порядке политические вопросы.

История Соединенных Штатов свидетельствует о том, что президенты не однократно и успешно находили общий язык с конгрессом и судами. В результате этого и защитники иммунитета исполнительной власти, и сторонники принципа "никто не может быть выше закона" имеют богатый арсенал примеров для подтверждения соей правоты, не говоря уже о том, что президенты вели себя по-разному. С одной стороны президенты Авраам Линкольн и Теодор Рузвельт самовольно являлись на заседания комитетов конгресса, а президент Улисс Грант по собственной инициативе направил свои письменные показания в проводивший в тот период расследование постоянный комитет конгресса. Экс-президент Джон Тайлер (1841-1845) дал свидетельские показания только после того, как получил приказ явиться на заседание комитета конгресса, Джон Куинси Адаме (1825-1829) предоставил свои показания в письменном виде совершенно добровольно, а Гарри Трумэн (1945-1953) вообще проигнорировал повестку явиться на заседание комитета по иностранным делам палаты представителей федерального конгресса.

Схематично динамику президентских привилегий можно представить примерно так. Наличие определенных привилегий у высшего должностного лица страны продемонстрировал еще Джордж Вашингтон, который не согласился продемонстрировать палате представителей документы, имеющие отношение к весьма спорному договору Джея, хотя и признал за сенатором право на доступ к этим бумагам. Президент Джексон отказывался исполнять решения Верховного суда Соединенных Штатов, мотивируя свои действия соображениями политической целесообразности и ссылаясь на дух конституции, привилегии исполнительной власти и авторитет Джона Локка.

Поначалу границы привилегий исполнительной власти США были размытыми, и каждый обладатель этих привилегий трактовал их по своему усмотрению (Ст. II, раздел 2). Конституция США 1787 г.//Американские федералисты… ,С.239. Постепенно этот институт начал обретать более четкие очертания. В 1927 г. Верховный суд постановил, что привилегии вовсе не защищают исполнительную власть от легитимного расследования конгресса. Но уже в 1948 г. Верховный суд провозгласил существование определенных закрытых сфер ведения исполнительной власти, (военные вопросы, проблемы национальной безопасности и т.д.): президент вправе в надлежащей форме отказать в предоставлении информации, касающейся этих вопросов.

С середины 50-х XX в. резко возросло число ссылок на привилегии исполнительной власти. Так, именно на это опирался президент Дуайт Эйзенхауэр (1953-1961) настаивая на ограниченном предоставлении информации, имеющей отношение к весьма шумному делу знаменитого сенатора-республиканца Джозефа Маккарти из штата Висконсин, касающемуся вопросов национальной безопасности. Президенты Д. Ф. Кеннеди (1961-1963) и Линдон Б. Джонсон (1963-1969) оба были пламенными защитниками привилегий исполнительной власти, причем оба заверяли конгресс в том, что каждое конкретное использование этой привилегии будет осуществляться, только при условии личного одобрения президента, Президент Никсон (1969-1974), со своей стороны, делал аналогичные заверения в адрес федеральной легислатуры, что, впрочем, не мешало ряду официальных лиц его администрации использовать привилегию исполнительной власти без личной санкции президента. С особым энтузиазмом Никсон защищал право президента истребовать информацию у конгресса.

Принято считать, что у президента есть некая ниша, в которой он в известной степени может стать недосягаемым для контроля со стороны
законодательной и судебной ветвей власти. Ниша эта возникает в результате
использования главной исполнительной власти своего иммунитета или своих
привилегий. Эта ниша, в частности, уберегает президентов от необходимости
выступать в роли ответчика по судебным искам, связанным с его действиями
в качестве официального лица. Если бы президенты были вынуждены давать
показания в суде в связи с каждой оспариваемой акцией исполнительной
власти, то, во-первых, они находились бы в условиях постоянного и порой
невыносимого контроля; во-вторых, это привело бы к созданию
бесчисленных препятствий деятельности главы исполнительной власти, даже
в тех случаях, когда против президента выдвигается обвинение в совершении
уголовно наказуемого деяния, требуется решить ряд концептуальных
проблем: может ли президент сам себя помиловать и, наделить иммунитетом от уголовного преступления и преследования и т.д. В связи с этим появились утверждения, что возбуждению уголовного дела против президента должна предшествовать процедура импичмента (Ст. II, раздел 4) Конституция США.//Бэррес Р. Указ. соч., С.198..

Кульминацией развития института иммунитета исполнительной власти стало вынесенное в 1982 году пятью голосами против четырех решение Верховного Суда по делу "Никсон против Фитцджеральда". Суд постановил, что президента как частное лицо нельзя привлекать к суду за то, что он уволил федерального служащего, действуя как лицо официальное, не взирая на то, что как утверждалось, увольнение стало ответным ударом президента, обнаружилось, что этот федеральный служащий снабжал информацией один из комитетов конгресса. "Особая важность" должности главы исполнительной власти и возложенные на него обязанности обусловливают необходимость абсолютного иммунитета президента от частных исков, основаниями которых являются решения, принятые президентом в рамках исполнения его должностных обязанностей. Суд счел, что механизм избирательного процесса и процедура импичмента представляют достаточную защиту от противоправного поведения президента.

Заимствованный из британской правовой системы институт импичмента (точнее осуждения в порядке импичмента) представляет собой установленный Конституцией США Конституция США, статья I, разд. 2 и 3; статья II, разд. 2 и4. специальный порядок снятия с поста всех гражданских должностных лиц государства, включая президента и вице-президента на случай совершения ими "измены, взяточничества или иных серьезных преступлений или уголовно-наказуемых проступков" Там же.

. Процедура включает две стадии: собственно импичмент, т.е. выдвижение палатой представителей конгресса формального обвинения, и квазисудебное разбирательство этого обвинения, осуществляемое сенатом под председательством главного судьи Верховного суда США. Исходом сенатского разбирательства может быть либо оправдание должностного лица, подвергнутого импичменту, либо его осуждение, влекущее за собой отрешение от должности и лишение на будущее право состоять на государственной службе.

За всю историю в США к процедуре импичмента прибегали 15 раз, и лишь в двух случаях механизм импичмента был запущен против президента.

Первым из них был Эндрю Джонсон, в 1868г. Обвиненный палатой представителей конгресса в узурпации полномочий, принадлежащих законодательной власти, вторым Билл Клинтон. И в обоих случаях импичмент не набрал требуемого конституцией количества голосов сенаторов. В 1974 г. импичмент угрожал Р. Никсону, который предпочел уйти в отставку.

Таким образом, вопрос о правомочности конгресса давать определение иммунитета главы исполнительной власти и обозначить его границы остался без ответа. В 70-е годы опросы позволили зафиксировать новую тенденцию в отношении общественности к президенту: если раньше, по подсчетам Д. Янкеловича, он мог практически независимо от характера предлагаемых программ рассчитывать почти на автоматическое согласие по крайней мере 50% населения, то к середине десятилетия эта цифра сократилась вдвое, а в некоторых случаях практически была близка нулю. Скептическое отношение президентской власти отразило общее падение доверия к правительству, которое тогда резко обозначилось в американском обществе.

Размыв "абсолютной лояльности", связанный с крупными провалами в деятельности отдельных президентов, отнюдь не означает, что сам президентский потерял значимость в глазах общественности. Согласно мнению большинства, президент в США рассматривается как ведущая фигура в формировании политического курса страны. Несмотря на разочарование в деятельности конкретных личностей, президент, избираемый всем народом, в сознании американцев -- единственное официальное лицо, которое отстаивает интересы страны целом. «В этом смысле, -- отмечал Дж. Крафт, -- президент является,
избранным монархом страны, нашим вариантом короля Петровская М.М. Президент и общественное мнение//США- ЭПИ,1991.,№10. С.27.».

В заключении следует сказать, что глава исполнительной власти обладает определенной неприкосновенностью, своего рода иммунитетом, что позволяет ему быть более независимым от других ветвей власти: законодательной и судебной. А. де Токвиль. Демократия в Америке.-М.,1994, С.108.

§1 Общие признаки президентских кризисов

Тайное или явное попрание Белым домом этических либо юридических норм политической деятельности, соблюдение которых с точки зрения руководства конгресса необходимо для сохранения, существующего буржуазно-демократического режима в стране, может привести к политической конфронтации между конгрессом и президентом. Отличительный признак такой конфронтации - создание в конгрессе двухпартийного блока для расследования нарушений законности президентским аппаратом (в некризисные периоды такой блок, как правило, невозможно сформировать вследствие достаточно острых разногласий между партиями). Политический смысл подобных расследований состоит не только и не столько в том, чтобы вскрыть до конца нарушения законности Белым домом (хотя и это важно для определения меры отклонения от нормы). Главное, это ослабить непомерно возросшие, с точки зрения законодателей власть и влияние президента, вынудить его соблюдать рамки законности и обязательные нормы парламентаризма.

Впрочем, сами эти нормы подвижны, многое тут зависит от конкретно-исторической ситуации, которая в свою очередь в немалой степени определяется действиями Белого дома. Для возвращения к парламентарным нормам и преодоления кризиса от президента требуется корректировка всего политического курса, отказ от действий методов руководства, из-за которых возникла конфронтация.

В отличие от кризисов общеполитических, кризисы президентской власти носят верхушечный характер, не сопровождаются массовыми выступлениями против хозяина Белого дома и его группировки Самуйлов С.М. Президентские кризисы: общее и особенное// США- ЭПИ, 1990., №4. С.24.. Расследования в конгрессе, разоблачительная кампания в прессе и т.п., хотя и ослабляют политический авторитет президента и уменьшают его популярность, в то же время направлены на максимальную локализацию кризисного процесса на уровне политических верхов. Однако если с помощью парламентарных методов не удаётся обуздать президента, члены конгресса могут начать политическую кампанию против него, аппелируя к своим избирателям, чтобы добиться широких выступлений протеста против президента, и тем самым, углубляя кризис до масштабов общеполитического. Такие факты имели место в период «Уотергейта».

Итак, основные признаки президентских кризисов сводятся к следующему. Во-первых, из-за значительных отклонений Белого дома от парламентарных норм политической деятельности возникает острая политическая конфронтация с конгрессом по конкретной проблеме. Во-вторых, происходит намеренное ослабление власти президента путём расследования двухпартийным блоком в конгрессе злоупотреблений администрации. Это обстоятельство заметно снижает активность президентской деятельности по всем направлениям. В-третьих, появляется необходимость в серьёзной, может быть, даже в чём-то принципиальной корректировке политического курса президента и методов его руководства. Это требует отставки тех лиц в администрации, действия которых привели к возникновению кризиса, и привлечения таких политиков, которые способны провести корректировку. В-четвёртых, восходящее или нисходящее направление развития кризиса в значительной мере зависит от личности президента, его способности действовать в соответствии с логикой кризисной ситуации. Какой же политический опыт американские правящие круги приобрели в результате «Уотергейта»?

В конце 60-х гг. США оказались ввергнутыми в острейший внутриполитический кризис. Радикализация борьбы чёрных за гражданские права широкомасштабное антивоенное движение, направленное на прекращение агрессии во Вьетнаме, студенческие бунты, рост преступности и насилия, череда убийств политических деятелей- таковы основные проявления этого кризиса.

Пришедшая к власти в 1969 г. консервативно-центристская группировка о главе с Р.Никсоном видела один из наиболее эффективных способов преодоления кризиса в усилении института президентской власти. Окружив себя небольшой группой преданных сторонников (главную роль среди них играл Р. Холдеман - руководитель аппарата сотрудников Белого дома, Дж. Эрлихман - помощник президента по внутренней политике, Г. Киссенджер - помощник президента по национальной безопасности), президент позволил им сосредоточит в своих руках большую власть. Уже в 1969 г. еженедельник «Ньюсвик» со слов одного профессионального чиновника писал о роли в администрации Холдемана и Эрлихмана: «Они обладают сейчас огромной властью. Но все их ненавидят. Поэтому, если они когда-либо, совершат ошибку, все набросятся на них подобно стае волков». Присущие президенту замкнутость, стремление к изолированности от внешнего мира были значительно усилены деятельностью двух его помощников. К концу 1969 г. они, по выражению известных американских обозревателей Р.Эванса и Р. Новака, способствовали опасному отдалению президента от конгресса, руководства республиканской партии, прессы. Острое недовольство помощниками президента в вашингтонских кругах объяснялось, прежде всего, тем, что они грубо игнорировали тех людей и те группы, чьи интересы ущемлялись их решениями и действиями.

Особое недовольство в конгрессе вызвало сосредоточение по сути всех внешнеполитических прерогатив в руках Г. Киссенджера и подчинённого ему аппарата Совета национальной безопасности. Зачастую он действовал в обход государственного аппарата и Пентагона. Важнейшие решения фактически принимались единолично президентом и Г. Киссенджером без необходимых консультаций с членами кабинета и конгрессом.

Так было принято решение о вторжении в Камбоджу американских сухопутных сил совместно с южновьетнамскими войсками весной 1970 г. Уже спустя несколько часов после официального объявления о вторжении студенческие кампусы по всей вновь были объяты массовыми выступлениями против войны.

Интервенция резко обострила отношения белого дома с конгрессом. Средства массовой информации, ряд сенаторов заговорили о возможном конституционном кризисе. В самой администрации последовали отставки. В итоге президенту в конце июня пришлось вывести войска из Камбоджи.

При существующей в США системе разделения властей на федеральном уровне возникновение кризисов, подобных «Уотергейту» и «Ирангейту», через достаточно длительные промежутки времени, необходимые для накопления противоречий между законодательной и исполнительной властями, по-видимому, неизбежно Самуйлов С.М. Президентские кризисы: общее и особенное// США- ЭПИ. 1990., №4. С.32.. Прецеденты таких кризисов позволяют говорить об эффективности кризисно-восстановительного механизма, заложенного в эту систему. Этот механизм способен пресечь реальную или потенциальную угрозу возникновения авторитарного режима парламентарными методами. Срабатывание данного механизма происходит достаточно болезненно, даже рискованно для американской политической системы, поскольку допуск 45 лет временное заметное ослабление президентской власти. Двухпартийное руководство конгресса прибегает к этому, когда не видит выхода для восстановления серьёзно нарушенного Белым домом баланса в разделении властей. Это восстановление равновесия происходит путём намеренного создания конгрессом кризисной ситуации для президентской власти. Особенности развития таких кризисов определяются как конкретными действиями исполнительной власти, так и конкретно-исторической обстановкой. Общее здесь - это защита корпоративных интересов законодателей от реальных или возможных посягательств со стороны президента. В послевьетнамский период, особенно корпоративизм американского конгресса, выступает одним

из главных факторов сохранения в США правового государства и буржуазно-демократического строя. Уотергейтский кризис смог остановить усиление президентской власти - за счёт прерогатив законодателей - в послевоенный период, способствовал заметному усилению политической роли конгресса в последующие годы. Эту систему «совместного правления» не удалось изменить и такому политически сильному президенту как Р.Рейган. Ирангейтский кризис убедительно это показал.

§ 2. Ирангейт и дальнейшее развитие кризисных явлений в

правление Рональда Рейгана

История современного президентства в свою очередь может быть разделена на три этапа. Период от Ф. Рузвельта до Р. Никсона (1933-1974 гг.), следуя определению, которое было введено известным историком А. Шлезингером-младшим, обозначают как «имперское президентство». Период правления Д. Форда и Д. Картера - как «ослабленное президентство». Наконец, третий период, характер которого определило правление Р. Рейгана, можно назвать - «восстановленное президентство» Согрин В. В. Политическая власть в США: характер, содержание, тенденции. // Мировая экономика и международные отношения. - 2001. №6 С.65.. Президент, а вместе с ним и исполнительная власть в целом, приобрели наибольшее влияние в 60-е - начале 70-х годов, когда глава государства присвоил себе очень широкие, не санкционированные конституцией военные полномочия. Возникла опасность для демократической модели разделения властей. Последующие события показали, однако, что заложенный в конституции механизм «сдержек и противовесов» заключал в себе реальную и эффективную способность восстановления необходимого по демократическим меркам баланса властей. Законодатели приняли закон о военных полномочиях Конгресса и акт о контроле за президентскими удержаниями из бюджета, которые восстановили равновесие властей в ключевых сферах внутренней и внешней политики. Особое значение для восстановления баланса двух важнейших ветвей государственной власти имело расследование Конгрессом антиконституционных действий президента Никсона, вынудившее главу государства уйти в отставку.

Ряд американских авторов приходят к выводу, что расширение полномочий законодательной ветви серьезно нарушило традиционную схему разделения властей и что в последней четверти XX в. в США стала утверждаться модель «имперского Конгресса». Подобное мнение представляется явным преувеличением. Полномочия Конгресса в новейшее время, особенно в последней четверти XX столетия, расширились, но в XX в. существенно расширились и полномочия исполнительной власти (необходимо отметить, что возможности президентской власти, ограниченные в 70-е годы, были в большей мере восстановлены в 80-е - в период правления Рейгана). Другое дело, что полномочия законодательной ветви, с одной стороны, и исполнительной власти, с другой, расширялись неравномерно и неодновременно. Полномочия исполнительной власти, в первую очередь президента, расширялись, как правило, в кризисные эпохи, а в посткризисные законодательная власть брала реванш, пытаясь, и не без успеха, восстановить равновесие двух главных ветвей государства. В целом же взаимоотношения двух ветвей власти находились в состоянии динамичного равновесия, означающего, что возвышение одной ветви неизменно вызывало к жизни контртенденцию расширения полномочий другой ветви, так что предусмотренный отцами-основателями США принцип баланса властей восстанавливался.

В новейшее время при всех перипетиях и нюансах позиция демократических институтов, норм и традиций в США не только сохранилась, но и определенно упрочилась. Но превратились ли Соединенные Штаты в образцовую демократию? Представляется, что положительный ответ на этот вопрос, по меньшей мере, дискуссионен. Действительно, в соответствии с каноническими определениями, демократия означает непосредственное управление народом делами общества и государства и, безусловно, равные реальные возможности (а не только формальные права) доступа всех граждан к политической власти. В свое время А. Линкольн выразил суть демократии в емкой формулировке «правление народа, посредством народа и для народа». Говорить о ее практической реализации в США невозможно, согласно же отстаиваемой в данной статье концепции, политическая власть в современной Америке может быть определена как система демократического элитизма, сохраняющая преимущества верхних слоев общества и элит в политическом управлении Согрин В. В. Политическая власть в США: характер, содержание, тенденции. // Мировая экономика и международные отношения. - 2001. №6 С.65.

К исходу 70-х гг. определилось банкротство традиционных методов управления страной, решения политических, социальных и экономических проблем. Образовался новый тупик, которым умело, воспользовалось набиравшее силу консервативное движение. Оно возникло в ответ на выступления социального протеста 60-х гг., как реакция на «поствьетнамский синдром», стремление «возродить» американские ценности на новой базе. Волна этого движения вынесла на политическую сцену Рональда Рейгана.

Страницы: 1, 2, 3