Местное самоуправление

Местное самоуправление

содержание

ВСТУПЛЕНИЕ 3

§1. КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО ГРАЖДАН РОССИИ 4

§2. ОПЯТЬ В СЕРЕДИНЕ ПУТИ 6

§3. ЗАДАЧИ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ 10

§4. НА СТЫКЕ ИНТЕРЕСОВ 13

ЗАКЛЮЧЕНИЕ 16

Библиографический список 17

ВСТУПЛЕНИЕ

ОСНОВНОЙ ЗАДАчЕЙ ДЕМОКРАТИчЕСКОГО ГОСУДАРСТВА яВЛяЕТСя СОЗДАНИЕ

НАИБОЛЕЕ БЛАГОПРИяТНЫХ УСЛОВИЙ ДЛя РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВ И СВОБОД ЕГО ГРАЖДАН.

ПРИ ЭТОМ ВОПРОС РАЦИОНАЛЬНОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УСТРОЙСТВА СВОДИТСя К

СОЗДАНИЮ ТАКОЙ СИСТЕМЫ ВЛАСТИ И УПРАВЛЕНИя, ПРИ КОТОРОЙ ЭТА ЗАДАчА РЕШАЛАСЬ

БЫ НАИБОЛЕЕ ЭФФЕКТИВНО. ОБЪЕКТИВНО СУЩЕСТВУЮТ ПРОБЛЕМЫ, КОТОРЫЕ МОГУТ БЫТЬ

РЕШЕНЫ ТОЛЬКО НА ОБЩЕГОСУДАРСТВЕННОМ УРОВНЕ С ПРИВЛЕчЕНИЕМ ЦЕНТРАЛИЗОВАННЫХ

СРЕДСТВ И РЕСУРСОВ. К ТАКИМ ПРОБЛЕМАМ СЛЕДУЕТ ОТНЕСТИ ОБЕСПЕчЕНИЕ

ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ЦЕЛОСТНОСТИ, НЕЗАВИСИМОСТИ, СОЗДАНИЕ ЕДИНОЙ ПРАВОВОЙ БАЗЫ,

РАЗРАБОТКУ И РЕАЛИЗАЦИЮ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ ВО ВНЕШНЕПОЛИТИчЕСКОЙ И

ВНЕШНЕЭКОНОМИчЕСКОЙ ОБЛАСТяХ, КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРИЗНАНИЕ И ГАРАНТИИ ОСНОВНЫХ

ПРАВ И СВОБОД ГРАЖДАН, ПРИНяТИЕ И РЕАЛИЗАЦИЮ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПРОГРАММ В

ОБЛАСТИ НАУКИ, КУЛЬТУРЫ, ОБРАЗОВАНИя, ЗДРАВООХРАНЕНИя, СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ,

ПРАВОПОРяДКА И БЕЗОПАСНОСТИ И Т.П.

История России свидетельствует, что попытки решить эти задачи с

помощью централизованной структуры власти и управления, обречены на провал.

В своей книге "Земство и земская реформа" (1918 г.) Б.Б. Веселовский

писал: "При крепостном праве, до 60-х годов прошлого века, Россия

управлялась всецело чиновниками и помещиками, которых Николай I называл

своими полицмейстерами... Несовершенства такого управления и таких порядков

становились все яснее и яснее по мере того как жизнь развивалась и русское

государство должно было равняться по другим цивилизованным государствам...

Приходилось подумать, как улучшить это управление. И уже в начале ХIХ века

правительство стало составлять разные проекты, как исправить дела местного

управления... Составлялись секретно разные проекты, как бы ослабить гнет

крепостного права, однако боялись поступить решительно - боялись восстания

крестьян, боялись повредить и интересам помещиков. Но жизнь делала свое

дело и в конце концов пришлось отказаться от крепостного права (реформа 19

февраля 1861 г.). Одновременно с этим был поставлен и вопрос, как улучшить

управление на местах. При крепостном праве нельзя было улучшить местное

управление; упразднение же крепостного права сразу выдвинуло и вопрос о

таком улучшении"[1].

Те же проблемы существовали и в городской жизни: "Город без одобрения

администрации не может ступить... ни одного шага, и в этом, конечно, нужно

видеть главную причину отсталости наших городов в деле благоустройства. По

существу своему понятие о самостоятельности местного самоуправления

несовместимо с предоставлением администрации права утверждать или не

утверждать должностных лиц, а тем более - назначать их по своему

усмотрению. Если органы городского самоуправления могут самостоятельно

управлять делами города, то им должно быть предоставлено и право выбирать

подходящих лиц для выполнения своих предначертаний"[2].

Уже в XIX веке специалистам было ясно, что при таком способе

управления граждане перестают быть субъектами управленческой деятельности,

превращаясь в пассивные, а в некоторых случаях, и в активно

противодействующие объекты (как это было со столыпинской реформой). Ни то,

ни другое не способствует эффективному функционированию государства, а

главное, реализации прав и свобод граждан.

XX век принес понимание того, что демократическое, правовое

государство, гражданское общество может решать свои основные задачи только

при наличии развитой системы самоуправления как местного, так и

общественного. Жители населенных пунктов должны иметь возможность

самостоятельно, под свою ответственность решать вопросы организации своей

жизни, используя формы как прямой демократии, так и через избранные ими

органы самоуправления. Причем объем полномочий этих органов должен

определяться возможностями их реализации и ничем иным. Только при таком

подходе возможно оптимальное сочетание интересов государства в целом и его

граждан. Только такой подход обеспечивает в максимальном объеме права,

свободы и интересы граждан.

Наряду с двумя отмеченными основными тенденциями на всех этапах

развития государственности иногда явно, иногда в менее заметной мере

проявлялась и третья - становление и развитие местного самоуправления. В

периоды разобщенности самоуправление было одним из инструментов управления

для региональных властей. При усилении центральной власти самоуправление

было в значительной мере компромиссом между верховной властью и входящими в

состав единого государства территориями. Признание прав территорий на

самоуправление сглаживало остроту противостояния центра и провинции.

В той или иной мере самоуправление в России существовало на всем

протяжении ее истории. При этом немаловажным обстоятельством является то,

что, как и в настоящее время, государство сознательно шло на возрождение

самоуправления в периоды кризиса государственной власти, принуждаемое

неизбежной необходимостью проведения реформ.

§1. КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО ГРАЖДАН РОССИИ

Н

овая Конституция России определила местное самоуправление как одну из

самостоятельных форм осуществления власти народом, признавая и защищая

экономическую основу самоуправления - муниципальную собственность равным

образом с государственной, частной и иными формами собственности.

Конституционное право граждан России на осуществление местного

самоуправления обеспечивается самостоятельностью населения в решении

вопросов местного значения, самостоятельностью органов, создаваемых

населением для этой цели и конституционным запретом на ограничение прав

местного самоуправления, обеспечивающимся судебной защитой. Общие исходные

принципы организации местного самоуправления, установленные в Конституции

России, соответствуют международным стандартам, закрепленным в Европейской

Хартии местного самоуправления (принята Советом Европы 15 октября 1985 г.).

Европейская Хартия определяет местное самоуправление как ПРАВО и

действительную способность местных сообществ "контролировать и управлять в

рамках закона под свою ответственность и на благо населения значительной

частью общественных дел". Конституцией России право населения, местных

сообществ на самоуправление не только признается, но и декларируется его

гарантия всеми государственными органами: как федеральными органами власти,

так и органами власти субъектов Федерации. Это гарантии экономические,

юридические, организационные. Реализация полномочий местного самоуправления

должна обеспечиваться достаточными финансовыми ресурсами, наличием

муниципальной, в том числе земельной, собственности. Юридические гарантии

включают установление федеральными законами, законами субъектов Федерации

статуса местного самоуправления, обеспечения обязательности решений органов

местного самоуправления. Организационные и кадровые гарантии включают

подготовку на государственном уровне муниципальных служащих различных

рангов, информационное обеспечение местного самоуправления.

Одно из ключевых понятий, раскрывающих сущность местного

самоуправления, - самостоятельность. Органы местного самоуправления, в

соответствии с Конституцией, наделяются собственной компетенцией, свободой

в осуществлении этой компетенции и несут за это ответственность.

Самостоятельность местного самоуправления подчеркивается тем, что

Конституция не включает органы местного самоуправления в систему органов

государственной власти. Однако это ни в коей мере не означает, что местное

самоуправление находится вне системы государственно-властных отношений и

абсолютно независимо от государства, как это порой утверждается

противниками местного самоуправления. С точки зрения сохранения единства

власти и государственности такая трактовка безусловно поверхностна и

неправомерна. Речь в Конституции идет о самостоятельности в пределах

полномочий. Полномочия же предоставляются законом, принимаемым органом

государственной власти. Таким образом, для сохранения единства власти нет

никакой необходимости лишать местное самоуправление самостоятельности.

Помимо этого в государстве существуют такие институты, как государственный

контроль за реализацией переданных государственных полномочий,

предусмотренный частью 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации,

прокурорский надзор за законностью в деятельности органов и должностных лиц

местного самоуправления, и, наконец, судебная власть. И что особо важно,

пределы самостоятельности местного самоуправления определяются наличием и

объемом его финансово-экономической базы, определяемой и регулируемой

правовыми актами органов государственной власти.

Более того, в целях укрепления и сохранения территориальной

целостности России как федерации возникает объективная необходимость

выведения органов самоуправления из-под диктата органов государственной

власти. Города, сельские населенные пункты, нынешние районы не являются

экономически замкнутыми и самодостаточными образованиями и стремятся к

"расширению" связей, укрепляющих "государственность". Поэтому федеральная

власть, предоставляя и гарантируя в соответствии с Конституцией

определенную самостоятельность местному самоуправлению, создает опору

федеративному государству в решении вопросов, представляющих

общенациональные и региональные интересы, и способствует консолидации всех

структур власти.

Минуло три года со времени принятия новой Конституции России.

Закрепленные в ней принципы организации местного самоуправления в

Российской Федерации получают дальнейшее развитие в федеральном

законодательстве, в конституциях и уставах субъектов Федерации и их

законодательстве, что должно обеспечить постепенное реформирование системы

государственного устройства Российской Федерации на принципах демократии и

народовластия. Первым шагом в этом направлении стало принятие в августе

1995 года Федерального закона "Об общих принципах организации местного

самоуправления в Российской Федерации".

Разработка проекта закона началась еще в марте 1994 года в

Министерстве по делам национальностей и региональной политики. В мае того

же года была создана объединенная рабочая группа из представителей

Федерального Собрания, Администрации Президента Российской Федерации,

министерств и ведомств, научных учреждений и общественных организаций,

которая продолжила работу над проектом. На заседании Правительства

Российской Федерации 7 июля 1994 года отмечалось: "...Этот закон является

одним из базовых и наиболее важных законов в государственно-правовой

реформе, начатой с принятием новой Конституции, так как от него зависит в

значительной степени создание эффективной системы власти на местном уровне.

На сегодня вопрос о системе местного самоуправления не только вопрос об

эффективности работы местных органов власти, а и вопрос о политической

стабильности в стране...".

22 декабря 1994 г. за подписью Президента Российской Федерации проект

закона, разработанный объединенной группой, был внесен в Государственную

Думу.

Параллельно с подготовкой указанного проекта, рядом депутатов Комитета

под руководством заместителя председателя Комитета И.В. Муравьева на

рассмотрение Государственной Думы был внесен проект с аналогичным

названием. На завершающем этапе подготовки законопроектов появился еще один

проект группы депутатов (координатор А.А. Долгополов), но самостоятельной

роли он не сыграл.

15 марта 1995 г. все три проекта стали предметом рассмотрения

Государственной Думой, которая поддержала в первом чтении проект группы

депутатов под руководством И.В. Муравьева.

Выиграв политическое противостояние с президентским проектом, депутаты

прекрасно понимали все сложности, которые ожидают их проект при

рассмотрении Советом Федерации и подписании Президентом Российской

Федерации, поэтому от жесткого противостояния сочли целесообразным перейти

к максимально возможному объединению достоинств обоих проектов. Комитетом

Государственной Думы по вопросам местного самоуправления (а дальнейшая

работа над проектом сосредоточилась уже непосредственно в самом Комитете)

были рассмотрены целые тома предложений и поправок к проекту закона,

поступавшие как от Президента Российской Федерации, Правительства,

федеральных министерств и ведомств, депутатов Федерального Собрания,

органов государственной власти субъектов Федерации, так и от органов и

должностных лиц местного самоуправления, общественных организаций, научных

институтов, ученых и просто заинтересованных граждан. Всего при подготовке

проекта к второму и третьему чтению было учтено более 2400 замечаний и

предложений, в том числе около 1000 поправок от 87 субъектов

законодательной инициативы. Таким образом, итоговый текст закона, принятый

Государственной Думой, можно с полным основанием считать результатом

первого опыта реальной совместной законодательной работы Государственной

Думы и субъектов Российской Федерации.

Перед окончательным рассмотрением законопроекта в Государственную Думу

поступили обращения законодательных органов Владимирской, Вологодской,

Ивановской, Иркутской, Костромской, Ленинградской, Свердловской, Тверской,

Ярославской областей, других субъектов Российской Федерации о необходимости

скорейшего принятия федерального закона по вопросам установления общих

принципов организации местного самоуправления.

Государственная Дума трижды (!) с поразительным единодушием принимала

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в

Российской Федерации": в июне - для внесения в Совет Федерации, в июле - в

редакции согласительной комиссии с Советом Федерации, в августе, на

внеочередном заседании - преодолев квалифицированным большинством "вето"

Совета Федерации. Совет Федерации дважды отклонил закон: сначала - по

несогласию с отдельными положениями, с созданием согласительной комиссии; а

после успешной работы собственной согласительной комиссии, единогласно

одобрившей согласованный вариант закона, - отклонил полностью. Однако 28

августа 1995 г. Президент подписал закон, направленный ему Государственной

Думой после преодоления "вето" Совета Федерации.

Столь длительный путь от проекта до Закона объясняется очень жестким

противостоянием сторонников и противников местного самоуправления как в

субъектах Федерации, так и в Правительстве, Совете Федерации, Администрации

Президента.

С 1 сентября 1995г. (дата опубликования в "Российской газете")

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в

Российской Федерации" вступил в действие.

Основная задача, решаемая данным законом, - обеспечение

САМОСТОЯТЕЛЬНОСТИ (главное для закона слово!) местного самоуправления,

гарантированной Конституцией Российской Федерации. Это достигается через:

право на самостоятельность населения в формировании органов местного

самоуправления для решения своих повседневных проблем (вопросов местного

значения) и самостоятельность этих органов от государственной структуры

управления (системы органов государственной власти), реализующей, как

правило, интересы государства "вообще" - то есть ориентирование органов

местного самоуправления прежде всего на интересы населения, их избравшего;

способность органов местного самоуправления решать проблемы избравшего

их населения (законодательное наделение необходимой для этого неотъемлемой

компетенцией и соответствующими правовыми гарантиями);

возможность населения и его органов местного самоуправления реально

решать свои проблемы, - то есть наличие у местного самоуправления финансово-

экономической базы и права самостоятельно ею распоряжаться.

Таким образом, Федеральный закон " Об общих принципах организации

местного самоуправления в Российской Федерации" - это не только и не

столько закон о самостоятельности местной власти (хотя это, безусловно,

важнейшее условие), это закон о реальных механизмах осуществления

народовластия в России. Он устанавливает порядок реализации прав граждан на

местное самоуправление, предоставляет населению широкую свободу в выборе

форм его осуществления, определения структуры органов местного

самоуправления. В законе четко разграничены полномочия органов местного

самоуправления и органов государственной власти и установлены обязательные

прямые выборы населением органов местного самоуправления.

Из текста закона следуют три направления реализации его положений:

1. создание законодательной и нормативной базы местного самоуправления;

2. создание организационных структур местного самоуправления;

3. проведение разграничения полномочий, финансов и собственности (включая

землю) между органами государственной власти и органами местного

самоуправления.

Эти направления должны реализовываться (в рамках их компетенции):

на федеральном уровне - органами государственной власти Российской

Федерации;

на уровне субъекта Федерации - органами государственной власти

соответствующего субъекта Федерации;

на уровне местного самоуправления - населением муниципальных

образований и созданными им органами местного самоуправления

Но прописать все в деталях Федеральный закон не может, да и не должен,

так как Конституция Российской Федерации предусматривает, что установление

общих принципов организации местного самоуправления, развивающих

конституционные положения о местном самоуправлении, относится к совместному

ведению Российской Федерации и ее субъектов. Ряд наиболее крупных "блоков"

вопросов должны быть разрешены в федеральном законодательстве - это прежде

всего вопросы, которые трудно решаются на уровне области, республики:

собственность, земля, финансы, урегулирование конфликтов между местным

самоуправлением и органами государственной власти субъекта Российской

Федерации (первый шаг в этом направлении сделан законодателем в новом

Гражданском Кодексе, где впервые субъектом гражданских отношений наряду с

Российской Федерацией и субъектами Федерации выступают и муниципальные

образования).

Основная же масса организационных вопросов должна определяться

законодательством субъектов Российской Федерации и уставами самих

муниципальных образований, так как при осуществлении местного

самоуправления особенно велика роль местных условий и традиций. В

организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации не

должно быть единообразия. Задача законодателя заключается в том, чтобы при

необходимом многообразии и учете местных традиций в законодательстве

субъектов Российской Федерации не допустить прямого или косвенного

ограничения прав населения на самостоятельное осуществление местного

самоуправления, закрепленное в Конституции Российской Федерации.

§2. ОПЯТЬ В СЕРЕДИНЕ ПУТИ

К

началу 1997 года реформа местной власти постепенно приблизилась ко второму

своему этапу: Федеральный закон "Об общих принципах организации местного

самоуправления в Российской Федерации" не только должен получить свое

развитие в соответствующем законодательстве регионов, но и быть принят "к

исполнению" единой системой государственных органов исполнительной власти в

Российской Федерации, которую согласно части 2 статьи 77 Конституции

Российской Федерации образуют федеральные органы исполнительной власти и

органы исполнительной власти субъектов Федерации.

Понятно, что реализация федерального закона впрямую зависит от того,

как будет задействована государством эта система, от отношения к реформе

конкретных государственных чиновников (министров, губернаторов, прокуроров

и т.п.), от их заинтересованности в результатах реформы. Поскольку

государство приняло на себя обязанность гарантировать местное

самоуправление граждан, закрепив это обязательство в статье 12 Конституции

Российской Федерации, структуры и должностные лица государственной власти

просто не имеют права руководствоваться категориями типа: "народ не

дозрел", "общество не готово", "преждевременно".

Так должно быть в нормально организованном государстве. Не так в

России... Государственной власти, принявшей законодательное решение о

необходимости каких-либо действий, приходится преодолевать сопротивление не

столько политической оппозиции, сколько исполнительного аппарата,

содержащегося из государственной казны именно в целях реализации

государственной политики! Но, желая реально что-то изменить к лучшему в

устройстве российского государства и жизни в нем, не учитывать сегодняшнюю

российскую "специфику" управления просто опасно.

Любая реформа в государстве должна иметь свою четко обозначенную цель,

стратегию и тактику ее достижения, этапы реформирования, определение

общественно-правовых механизмов и социальных групп, заинтересованных в

проведении реформы и способных этими механизмами воспользоваться.

Говоря о реформе местного самоуправления, а более точно - о

реформировании местной власти на принципах самоуправления, необходимо

отметить отсутствие какого-либо "общественного договора", нормативного

документа на федеральном уровне, определяющего все перечисленные элементы

осмысленного реформирования. Соответствующие статьи Конституции России в

лучшем случае могут рассматриваться как некая конечная цель, декларация "о

намерениях" государственной власти и "правах" населения в этой области.

Программа государственной поддержки местного самоуправления, несмотря на ее

большую значимость, также является скорее предварительными обязательствами

федерального уровня государственной власти, чем стратегией реформы. В связи

с отсутствием концепции реформы, деятельность время от времени возникающих

на федеральном уровне структур по реформе местного самоуправления была

совершенно не скоординирована, фрагментарна и часто противоречива.

Кроме того, длительная, более полутора лет, борьба за законодательное

закрепление конституционных принципов местного самоуправления,

завершившаяся вступлением в действие Федерального закона "Об общих

принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации",

выявила три основные категории государственных структур и чиновников,

объединенных неприятием не тех или иных моделей организации, а именно самих

принципов местного самоуправления.

Группа первая: чиновники среднего уровня ряда федеральных министерств

и ведомств - прежде всего тех, в принципах работы и взаимодействия с

регионами которых предполагаются в ходе реформы кардинальные изменения

(Минфин, Минэкономики и т. п.).

Их позиция, публично не афишируемая, выражается в "тихом"

саботировании, затягивании подготовки необходимой для реализации закона

нормативной базы, проведении иных принципов финансово-экономического

взаимодействия органов государственной власти с местным самоуправлением

через многочисленные проекты разрабатываемых ими других законов (налоговый

кодекс и т. п.).

Наибольшую сложность противодействие этой группы составляет на этапе

разработки нормативных документов, направленных на реализацию

соответствующих федеральных законов через компетенцию их министерств и

ведомств.

Меры нейтрализации сопротивления данной группы при наличии

политической воли власти сколь традиционны, столь и эффективны - "власть

употребить". Планы мероприятий, сроки исполнения, ответственные должностные

лица, контроль за исполнением с последующими административными санкциями -

человечество не придумало ничего более оригинального для того, чтобы

заставить механизм бюрократии вертеться в целях реализации политических

решений.

Группа вторая: руководители органов государственной власти (и прежде

всего - исполнительных) ряда субъектов Федерации.

Это, пожалуй, главная и самая сильная группа. В основе ее

сопротивления лежит не просто желание сохранения определенного объема

властных полномочий, но, что гораздо существеннее, реальное обладание и

распоряжение собственностью, то есть самый сильный стимул сопротивления -

экономический интерес.

Этому способствует сегодняшняя почти полная утрата федеральным уровнем

какого-либо значимого как административного, так и экономического контроля

за распоряжением государственной собственностью и ресурсами в субъектах

Федерации, не говоря уже о влиянии на политические процессы в регионах.

На анализе и методах "прохождения" этого слоя сопротивления необходимо

остановиться отдельно и более подробно.

И, наконец, группа третья: многие назначенные главы местных

администраций, предпочитающие в сегодняшних экономических условиях

относительную несвободу подчинения одному "хозяину", самостоятельности,

чреватой ответственностью перед населением.

В связи с тем, что в течение 1995-1996 годов в подавляющем большинстве

субъектов Российской Федерации практически завершено формирование избранных

населением органов и должностных лиц местного самоуправления, значение

"сопротивляемости" этой группы резко уменьшается, сохраняясь лишь в тех

региональных "заповедниках", где условия сосуществования с федеральным

центром позволяют местным правителям сохранять еще какое-то время систему

"доперестроечных" общественных, экономических и административных отношений,

фактически выводя свои "суверенные" территории из правового поля Российской

Конституции.

Уже сентябрьские (1995 года) муниципальные выборы в органы местного

самоуправления в Волгограде показали со всей очевидностью - население

осознает значимость выборов органов местного самоуправления. Особенно, если

оно имеет представление, кого именно и для исполнения каких именно функций

в местной жизни оно избирает.

Именно отсутствие таких четких представлений о полномочиях выборных

органов местного самоуправления и интуитивное осознание их чисто

декоративной роли было, на мой взгляд, основной причиной так широко

разрекламированной повсеместной "усталости от демократии" в 1993-1994

годах.

То, что низкая избирательная активность была не показателем

"социального самочувствия", гражданской незрелости, а реакцией населения на

предлагаемые заведомо формальные правила игры в демократию, подтверждают

такие исключения из общего правила этого периода, как выборы органов и глав

местного самоуправления, проведенные в Карелии, Удмуртии, Мордовии,

Иркутской, Калужской и Тамбовской областях. Избирательная активность

населения на местных выборах, проводившихся в этих регионах в 1994 году,

значительно превышала среднероссийскую, так как население участвовало в

прямых выборах ГЛАВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ.

Череда муниципальных выборов 1996 года продемонстрировала сохранение

тенденции к устойчиво высокой заинтересованности населения в местных

выборах.

Именно депутаты представительных органов и главы местного

самоуправления, прежде всего мэры крупных городов, прошедшие прямые выборы

населением - Петрозаводска (Сергей Катанандов), Ижевска (Анатолий

Салтыков), Иркутска (Борис Говорин), Тамбова (Валерий Коваль), Самары (Олег

Сысуев), Волгограда (Юрий Чехов), Владимира (Игорь Шамов), Воронежа

(Александр Цапин), Екатеринбурга (Аркадий Чернецкий), Костромы (Борис

Коробов), Липецка (Анатолий Савенков), Нижнего Новгорода (Иван Скляров),

Омска (Валерий Рощупкин), Ярославля (Виктор Волончунас), Пскова (Александр

Прокофьев), Великих Лук (Алексей Мигров), Ставрополя (Михаил Кузьмин),

Череповца (Вячеслав Позгалев - ныне губернатор Вологодской области),

Кемерово (Владимир Михайлов), Рыбинска (Валерий Рубцов), Углича (Элеонора

Шереметьева), Тюмени (Степан Киричук), Белгорода (Георгий Голиков),

Новосибирска (Виктор Толоконский) и многих других муниципальных образований

и составили тот основной костяк самостоятельных муниципальных политиков, на

который федеральная власть может опираться при проведении следующего этапа

реформы местного самоуправления.

Нельзя сказать, чтобы процесс самостоятельных муниципальных выборов

проходит всегда гладко (так, приобрели широкую известность длительные

конфликты по поводу муниципальных выборов в Обнинске (Калужская область),

Снежинске (Челябинская область), Самаре, Новокузнецке (Кемеровская

область), однако население, казалось бы утомленное чередой "больших"

выборов, продолжает принимать активное участие в формировании муниципальных

органов.

С завершением процесса выборов органов местного самоуправления в

политической жизни страны неизбежно и закономерно появляется новая группа

носителей экономических, а значит, и политических интересов - местных

политиков, должностных лиц и служащих органов местного самоуправления,

связанных самой сутью своего существования и деятельности с

ответственностью перед избравшим их населением муниципальных образований, а

значит, и с интересами этого населения.

Практически можно говорить о завершении формирования широкого слоя

муниципальных деятелей, в силу принципов самого своего существования

вынужденных добиваться обеспечения условий эффективности своей

деятельности, а значит, и способных формулировать совместный муниципальный

интерес как на региональном, так и на федеральном уровнях.

Таким образом, на муниципальном уровне появляется мощнейшая

политическая и административная группа поддержки и реализации реформы,

группа, способная осознанно сформулировать перед государством необходимые

условия для реализации финансово-экономической самостоятельности местного

самоуправления - сформулировать перед государственной властью

"муниципальный заказ".

В условиях отсутствия какого-либо обобщения опыта решения проблем,

ежедневно стоящих перед местными властями, отсутствия государственной

политики подготовки муниципальных кадров, муниципальная группа и

представляющие ее интересы многочисленные общественные организации уже

сейчас вынуждены заниматься инициированием научных и аналитических

исследований, организацией структур "самообучения", научно-практических

конференций и семинаров по обмену реальным опытом выживания муниципального

хозяйства в сегодняшних условиях.

Плодотворность этой работы обеспечивается тесным взаимодействием с

рядом немногочисленных ученых, сохранивших богатейший опыт земского

самоуправления дореволюционной России, муниципального управления 20-х годов

периода НЭПа, когда существовала великолепная российская школа так

называемых "муниципалов" во главе с профессором Л.А. Велиховым (последние

труды Велихова и его учеников о науке управления поселениями были

опубликованы в 26-28-х годах; потом страна вернулась к жесткой

централизации, пропали эти, как говорили тогда, "лженаучные" книги, а за

ними и сами авторы). Наличие такого исторического опыта только подтверждает

закономерность происходящих в муниципальной области процессов, их

объективную необходимость. Несомненно, что общественное значение и влияние

муниципальных политиков будет возрастать по мере укрепления местного

самоуправления и самостоятельности местной власти. Именно сегодняшние

руководители органов местного самоуправления, получившие бесценный опыт

выборных битв и ежедневной рутинной борьбы с "вышестоящим

администрированием", знание реальных житейских нужд населения, умение

кропотливо решать проблемы муниципального хозяйства и управления без

политизированных заклинаний, и составят в ближайшее время кадровую базу

управления страной, сменят воспитанных прежней политической системой

администраторов. Подтверждением этой тенденции можно считать назначение в

марте 1997 года мэра Самары Олега Сысуева вице-премьером Правительства

России и последние победы мэров Ивана Склярова и Бориса Говорина на

губернаторских выборах в Нижегородской и Иркутской областях.

Можно с уверенностью утверждать, что успешный ход реформы местной

власти на принципах самоуправления вряд ли был бы возможен без многолетней

активной деятельности разного рода ассоциаций органов местного

самоуправления, таких как Ассоциация городов Северо-Запада, Ассоциация

сибирских и дальневосточных городов, Ассоциация городов Юга России, Союза

Российских городов и Союза малых городов России и др. В недалеком будущем

можно прогнозировать, кроме того, создание на базе существующих

всероссийских союзов и профильных ассоциаций (Ассоциации наукоградов,

Ассоциации закрытых городов, Ассоциации исторических городов и т.п.)

Конгресса местных властей по типу аналогичных европейских организаций, хотя

этому сильно мешают возросшие личностные амбиции ряда руководителей

муниципальных ассоциаций.

Все же необходимо признать, что практические результаты, достигнутые в

последние два года в области реформы местного самоуправления, явились

следствием в том числе и работы этих объединений, их постоянного

сотрудничества, а иногда и давления на органы власти, участия

представителей объединений в работе Конституционного Совещания, во всех

рабочих группах по подготовке законопроекта, подготовки в среде объединений

кандидатов в депутаты, кадров для органов государственной власти и

управления. Реальным результатом их лоббистской деятельности явилось

проведение 17 марта 1995 г. в Кремле Всероссийского Совещания по проблемам

местного самоуправления, на котором было принято решение о создании Совета

по реформе местного самоуправления при Президенте РФ - органа, призванного

координировать деятельность государственных структур по реализации

положений Конституции РФ о местном самоуправлении.

Реформа местного самоуправления постепенно переходит в новый этап,

когда наиболее важным, т.е. определяющим темп движения по пути

реформирования местных органов власти, является завершение формирования

собственной компетенции местного самоуправления и финансово-экономической

базы местного самоуправления (прежде всего - за счет разграничения с

субъектами Федерации).

В связи с изменением задач на новом этапе реформы неизбежно и

изменение принципов деятельности и формирования Совета по местному

самоуправлению при Президенте России.

Преобладающее участие в работе Совета на первом этапе представителей

Страницы: 1, 2